摘要

　　新时代“推动形成全面开放新格局”需要有与之相应的开放型新体制作为保障。从本质上看，开放型经济新体制是一种新规则、新制度，标志着从以往的边境开放向边境内开放延伸和拓展。构建开放型经济新体制，以适应高标准国际贸易和投资新规则，就必须全面深化改革，转变政府职能，完善要素有序自由流动体制机制，构建完善区域开放格局的有效动力机制等。

　　十九大报告强调指出要“推动形成全面开放新格局”。可以说，这一新的提法和重要战略部署，为我国开放型经济发展在新的历史起点上指引了正确发展道路。全面开放新格局的形成基石是构建开放型经济新体制，那么，原有开放型经济体制及其在新时代的局限性表现在哪些方面？根据“推动形成全面开放新格局”的重要战略部署，构建开放型经济新体制的主要目标是什么？构建开放型经济新体制究竟“新”在何处？以及如何构建开放型经济新体制？这是值得我们认真思考和深入探讨的重要课题。

　　一、原有开放型经济体制及其在新时代的局限性

　　目前，中国已初步建立的开放型经济体制特征可简单概括为：在各级地方政府主导下，以简单融入国际分工体系和全球制造业体系为目标、以优惠政策和差别待遇为基础、以大量利用外资和大规模出口为主导、以低成本优势为主要竞争手段、以开发区为载体，从而形成庞大的生产制造能力以及大进大出的循环格局。在对外开放的推动下，中国全面融入了国际分工体系，成为世界第一大出口国、第二大进口国、第一大外汇储备国、第二大吸收外资国、第二大经济体、第三大对外投资国，取得了举世瞩目的发展成就。但是，随着国内国际环境深刻变化，在新时代开放型经济发展环境下，现行体制已出现四个不适应：一是不适应全球经济变化新形势二是不适应国际经贸格局调整和全球经济规则变化三是不适应中国谋求全球价值链新地位的要求四是不适应国内经济转型升级内在需要

　　1.在本轮全球金融危机的冲击下，全球主要经济体的经济复苏进程缓慢

　　在全球经济处于深度调整期，作为中国最大贸易伙伴的全球前三大经济体需求不足，而中国各类生产要素成本不断上升，必然对中国以低成本为主要竞争手段和大规模出口为主导的传统开放型经济发展模式带来巨大压力。适应全球经济新形势，构建开放型经济新体制，已经成为深化对外开放的关键举措。

　　2.国际经贸格局面临着深刻调整，与之相适应的国际贸易与投资新规则正在形成

　　建立以“边界内措施”为主、旨在通过各国国内政策的规制协调与融合，建立适应现代国际贸易与投资发展特点的高标准高质量的国际贸易与投资新规则，势在必行。为主动适应国际贸易和投资新规则，要求我国构建开放型经济新体制。

　　3.中国在全球价值链中仍然处于中低端，亟待攀升

　　面临着“浮萍经济”和“低端锁定”的双重风险，加快攀升全球价值链，谋求全球分工新地位，已经成为当前中国开放型经济发展面临的紧要任务。不断向全球价值链高端攀升，最终要依赖于微观主体，依赖的是高端要素，依赖的是具有竞争能力和创新能力的企业。然而，在现行的开放型经济体系中，政府的简政放权还不够，很多体制机制的约束作用还比较强，市场微观基础的活力还没有完全释放，这既不利于引进高端产业活动、高级生产要素、以及激发企业的创新能力，也不利于企业“走出去”整合外部优质资源，从而制约了中国攀升全球价值链的能力。构建开放型经济新体制，已是迫在眉睫。

　　4.构建开放型经济新体制，也是促进国内经济转型升级的需要

　　转变经济发展方式已经成为中国国民经济面临的全局而重大的战略任务。而中国作为一个开放型经济大国，经济发展方式的转变显然不是封闭条件下的转变，而是开放条件下的转变。换言之，以开放型经济转型升级为抓手，可以更好地实现国内经济转型升级的目标。然而，目前中国开放型经济体制，存在着服务业开放不足从而限制了服务业的发展，以及税收、金融、通关等政策限制了中国吸引高端制造、地区总部等活动，不利于开放型经济转型升级，从而难以适应国内经济转型升级的现实需要。

　　二、构建开放型经济新体制的主要目标

　　十九大报告把“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局、实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策、全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度、大幅度放宽市场准入、扩大服务业对外开放、坚持引进来和走出去并重、创新对外投资方式、加快培育国际经济合作和竞争新优势”等，作为“推动形成全面开放新格局”的重要内容，因此，作为全面开放新格局形成基石的开放型经济新体制构建，其目标主要包括如下几个方面。

　　1.适应高标准全球经济规则，是构建开放型经济新体制的首要目标

　　高质量和高标准已是当前全球经济规则发展的重要趋势。显然，在高标准的全球市场经济规则之下，只有能够达到标准要求的国家和地区，才能够进一步融入经济全球化之中，才有可能掌握全球经济未来发展主动权，而“不达标”的国家和地区，则极有可能被边缘化。“高标准”更多关注的是一国国内经济政策、产业政策、自主创新、政府采购、知识产权保护等。因此，适应“高标准”，其实质就是要建立更加成熟、更加完善、更加公平、更加规范、更加透明、更加法制化的市场经济体制，而要做到这一点，进一步推动经济体制改革是唯一途径。在全球经济规则高标准化发展趋势下，构建开放型经济新体制不仅是适应甚至是参与全球经济规则制定，也是践行十九大报告中提出的“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策、全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度、大幅度放宽市场准入、扩大服务业对外开放”等战略部署的重要举措。

　　2.从要素驱动向创新驱动转变，是构建开放型经济新体制的重要目标

　　中国开放型经济的原有体制，是以简单融入国际分工体系和全球制造业体系为目标的。经过多年的高速增长，在为中国进一步扩大开放奠定坚实物质基础同时，更面临着劳动力、土地等各类生产要素成本集中上升，以及资源、能源和环境约束日益严峻等问题。因此，应对传统低成本优势不断弱化带来的挑战，开放型经济发展需要从要素驱动向创新驱动转变，这一方面需要具有“创新”要素，另一方面，也是更为重要的，就是将潜在“创新”能力转化为实践能力，这就需要充分发挥企业主观能动性。

　　从创新要素本身来看，在以要素跨国流动为主要内容的经济全球化背景下，一国创新要素不仅取决于其自身要素存量结构，更取决于要素流量结构。而在影响要素流动的各种可能因素中，境内壁垒相对于边境壁垒可能起着更为关键的作用。其中，一国或区域内相对自由的货物、服务、信息、资本、技术、管理、人才等相对自由的流动，以及提供更为完善的产权保护，对全球优质要素的集聚具有极为关键的意义。从发挥企业主观能动性角度来看，虽然中国社会主义市场经济体制正日趋完善，但市场在资源配置中的决定性作用尚未从根本上得到确立，企业微观活力难以得到有效释放。普遍观点认为中国企业缺乏创新能力，而更本质地看，与其说创新能力的缺失是技术困境所致，还不是说是制度困境所致，缺乏创新能力的实质是缺乏激励创新的体制机制环境。因此，通过简政放权和减少政府干预，让企业在市场公平有序的竞争中发挥创新想象能力以及选择自负其责的技术路线，会更为有效的激发企业创新动力市场活力，充分发挥“创新”要素的真正创新作用，实现开放型经济发展从要素驱动向创新驱动转变。这也是实现十九大报告关于“推动形成全面开放新格局”中明确提出“推进贸易强国建设、加快培育国际经济合作和竞争新优势”的根本要求所在。

　　3.提升“外在型”经济发展能力，是构建开放型经济新体制的重要目标

　　在以要素跨国流动为主要内容的经济全球化条件下，“走出去”是一个国家（地区）利用世界资源和市场能力以及经济国际化水平的集中体现；是更好地从全球获取资金、技术、市场、战略资源，拓展经济发展空间，提升经济国际竞争力，增强经济发展的动力和后劲的重要战略；是企业深度融入全球市场、在全球市场中学习、竞争进而不断成长的重要途径。

　　实际上，“走出去”整合全球优势要素资源，正是当前经济全球化下跨国公司迅猛发展的根本原因。中国开放型经济发展，在过去相当长的一段时间主要是“引进来”，“走出去”发展则相对滞后。而导致这一问题的原因，排除中国企业自身能力不论，更为重要的还在于促进企业“走出去”的体制机制还不健全、服务体系还不够完善。换言之，目前中国对外投资管理体制机制建设相对落后的事实，已不能完全适应企业“走出去”的新形势，在审批、管理、服务、出入境等方面存在许多障碍。因此，提升中国企业“走出去”的能力，增强“外在型”经济发展动力，更好地服务十九大报告关于“推动形成全面开放新格局”中明确提出“坚持引进来和走出去并重、创新对外投资方式”的战略目标，是构建开放型经济新体制的又一重要目标。

　　4.协调区域发展的整体开放型经济竞争优势，同样也是构建开放型经济新体制的重要目标

　　中国开放型经济发展呈显著区域差异特征，而这在成为中国开放型经济可持续发展制约因素的同时，其中也蕴含了新机遇。换言之，只要战略得当，就能将区域差异性转化为区域间合作性，在发挥各地区比较优势中更好地实践“腾龙换鸟”的产业政策，从而为中国开放型经济内生性增长提供更为强大的动力。近年来，受到资源环境以及用工成本提高等因素的影响，沿海地区面临转型升级的紧迫任务。而中西部内陆地区交通等基础设施条件大大改善，成本优势凸显，承接产业转移的能力则在不断增强。由此，沿海地区可以利用高素质劳动禀赋优势吸引其它先进要素在本区域集聚，实现产业结构向先进制造业或者向产品价值链高端环节升级，而中西部地区则可以充分发挥成本优势，承接以加工类产品为主的劳动密集型产业开始转移。但这需要区域间形成有效的分工协作体制机制，也是构建开放型经济新体制的内容之一。也唯有如此，才能实现十九大报告关于“推动形成全面开放新格局”中明确提出的“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局、优化区域开放布局”战略目标。

　　三、开放型经济新体制之“新”

　　如果说十八大指出的“完善开放型经济体系”是对中国开放型经济总体战略布局和设想的话，那么十九大强调“全面开放新格局”，则是通过进一步全面深化改革而为其提供的制度保障，因而从本质上看是一种新规则、新制度。

　　20世纪90年代以来，以要素跨国流动和产品“国际生产分割”为主要内容的经济全球化发展，深刻地改变着全球贸易和投资格局。而这种变化引发了对全球贸易和投资新规则和新制度的需求，尤其是来自于主导全球价值链分工的发达国家跨国公司需求，其核心目标就在于依托新规则和新制度，进一步统筹全球价值链，实现产品生产不同环节和阶段的无缝对接，降低交易成本。在传统的以“最终产品”为界限的分工模式下，贸易自由化主要体现在边境开放措施上，政策取向上主要表现为相互降低乃至取消关税和非关税壁垒，从而提高相互间的市场准入水平。然而，在全球价值链分工模式下，由于其本质是生产的国际化，是中间品、知识、技术、资本、人员、服务等在全球范围内的流动和优化组合，因此，其生产上的“全球一体化”特征必然要求各国市场规则的一致性乃至各国间标准的兼容性。从这一意义上说，一国国内经济政策和市场环境，包括知识产权保护、法制化水平、制度质量、生产要素市场、竞争中立、环保标准、劳工标准、商业环境的公正透明等等，越来越成为发展开放型经济的重要影响因素。从对不同经济体的影响程度来看，新规则对诸如中国等发展中经济体的影响更大。这是因为，即便作为发展中大国的中国，在多年开放型经济带动下已经在贸易和经济规模上与发达经济体比肩，但在市场经济的完善、法律法规的规范等方面仍然相对滞后。

　　目前，中国正在进行的不仅仅是涉外经济领域的体制改革，也不仅仅是经济领域的改革，而是“全面深化改革”，实际上就是呼应上述规则和制度变化的实践表现，涉及的更多是“境内开放”问题，如针对竞争中立原则的国有企业改革问题、针对管辖国内经济活动的法律法规与国际接轨的服务业开放问题、针对形成竞争性商业环境的知识产权保护问题、针对促进国际国内要素自由有序流动的放宽投资准入问题、以及针对劳动者权益保护和加强环保等问题，尤其是将贸易便利化（表现为海关监管和检验检疫方面的改革导向）、投资保护、政府采购、电子商务、环境保护等议题已被列为重点改革和对外谈判的领域。从实践措施来看，几大自由贸易试验区的建立，已经在转变政府职能方面改革、外商投资管理体制方面改革、进一步推进服务领域开放方面改革、货物监管模式方面改革、以及负面清单管理方面改革等，一系列攻坚领域和深水区进行了创新性突破。这种创新性的探索和尝试，就要为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，就是从体制层面上为提高开放型经济水平和质量提供强大的保障。

　　四、构建开放型经济新体制的对策建议

　　1.转变政府职能

　　为适应开放型经济发展的新要求，以往的全能型政府或者说以政府主导的开放型经济发展模式，必须向有限的服务型政府转变。具体来说，就是要在厘清政府与市场、社会关系的基础上，通过政府机构改革，强化政府职能的转变，而核心是改革行政审批制度，简政放权，让市场在资源配置方面发挥决定性的作用的同时，充分发挥政府的服务型作用。充分发挥市场配置资源的决定性作用，才能保持开放型经济发展的活力；而合理定位并履行好政府职能，则对维护宏观经济的稳定性具有极为关键的意义，两者有机结合、相辅相成，是开放型经济持续健康发展的根本保障。

　　2.改变开放型经济传统绩效评价机制

　　发挥绩效考核对创新驱动型开放型经济发展的激励作用，就要转变以往唯GDP和经济增速的考核方式，“政绩驱动”更应该向以质量、效益等指标考核倾斜。站在新起点上的中国开放型经济进一步发展，需要构建开放型经济新体制，相应地，传统的开放型经济绩效评价指标也要相应转变，因为我们现在的目标不再是简单促进经济增长，而是要以开放促进改革，要以改革增创开放型经济竞争新优势。值得注意的是，市场对资源配置起决定性作用之后，要切实转变政府职能，并非意味着政府就变成“弱政府”，在推动经济社会发展中仍然可以采取“强市场+强政府”的发展动力机制，只不过此种意义下的“强”可能更多地体现在服务水平上。切实转变中国开放型经济发展从重“量”向重“质”转变，从政府层面来看，需要改革开放型经济绩效评价的传统“指挥棒”。

　　3.完善促进国际国内要素有序自由流动的体制机制

　　从国内市场来看，一方面是要进一步理顺要素价格体系，加快完善劳动、土地、资本、自然资源、金融资产、以及企业家等生产要素的市场价格形成机制，充分发挥价格对市场的调节作用。另一方面要加快形成全国统一市场，消除要素跨区域跨行业的流动壁垒。从促进要素的跨国流动来看。一方面要加快外资政策和投资准入的负面清单制定，加快扩大服务业对外开放。另一方面要改革对外投资的审批体制，提高审批效率，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，促进国内企业走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资，等等。

　　协同推进沿海、内陆、沿边的对外开放，形成区域间的优势互补、分工协作以及均衡协调的区域开放格局。尤其是对于中西部地区而言，要进一步深化改革，完善体制机制，加快职能转变，提高行政效能，增强发展动力，通过加快与东部沿海地区的融合发展，主动接受东部沿海地区的辐射和溢出，重塑区域经济地理，在融合中分享机遇，在互动中借力发展，在扩大开放中实现区域协调发展。

　　5.构建有利于培育企业国际竞争力的竞争机制

　　在依托低端要素和政策红利等所形成的竞争力日益弱化背景下，企业新的竞争力需要基于创新能力提高。而从影响企业创新能力的因素来看，不单取决于是否具有创新要素，更重要地还取决于能否充分发挥创新要素的作用，将潜在创新要素真正转化为创新能力和实践。因此，更有利于促进创新的体制机制，要比创新要素本身可能重要得多。为此，一方面要通过组织制度、产权制度和管理制度的建设，构建企业创新的制度激励系统。另一方面要通过完善相关市场制度形成激励企业创新的公平竞争市场环境。此外，除了依靠市场制度和企业制度的激励作用外，还需要借助政府行为，发挥政府的宏观调控作用。