编者按

　　本周，长江产业经济研究院院长刘志彪教授、南京大学马野青教授提议发起、江苏省社科院陈柳研究员作为主持人，对“如何看待和规范地方政府债务”的问题进行了讨论。我们精选了大家发言中的主要观点发布于这一期推文中，如果你有什么有趣的观点或是希望对文中作者的观点进行补充、评价，都可以在下方给我们留言。

　　如何看待和规范地方政府债务

　　陈柳（江苏省社科院）：

　　最近媒体报道了两个事情，一个是穆迪下调中国主权信用评级，主要理由是中国的政府债务持续走高；另一个是财政部向江苏省人民政府发函，要求问责部分县市违法违规担保举债。这两件事情反映了中国政府债务问题需要高度重视，江苏则是中国地方债务问题的一个缩影。对上述问题的分析，我认为要从以下四个方面分析：

　　第一个问题，要厘清为什么国外评级机构、国内外学者普遍对中国债务问题评估比官方要严重。主要原因在于对地方平台债务性质的认定上具有根本性的分歧。财政部在对穆迪的回应时，用国债+地方发债的数据，说明了我国总体杠杆率要低于主要发达国家和东亚其他国家，并说明了按照我国现行法律法规，平台债务不能算作政府债务。由于政府平台债务的规模远远大于政府正式发债的规模，所以按照什么标准统计，结论大不相同。截止2016年底，按照省财政的统计，江苏政府债务余额为10915.35亿，低于财政部核准的11830.3的总盘子。但是，根据我对南京、常州、镇江三地的摸底调研，估算江苏的平台债务规模应该是地方正式发债规模的好几倍。哪种统计办法更准确，我想，起码金融机构在做平台业务时，都将平台当作准政府。

　　第二个问题，要重视江苏的地方债务问题为什么相对严重。政府债务是全国性的问题，但不可否认，江苏的负债率较高，虽然缺乏涵盖平台的全国性统计，但从几个统计可以侧面观察得出这个认识。一个是2013年审计署曾经做过一个全国各省的债务（包括或有债务、或有偿还责任）统计；二是城投债是有统计的；三是政府发债的债务余额各省是有精确统计的。上述三个统计，江苏都是全国第一。其原因，我觉得还是与江苏强政府的发展模式高度相关。江苏经济依靠政府投资拉动、重视招商引资大项目、重视民生基础设施建设，现在又都在搞各类创新创业载体，这种模式都需要政府大量投入。

　　第三个问题，如何看待中国政府债务风险。虽然国际上有各种杠杆率的指标，但考虑到中国政府债务基本都是转化成投资，不同于欧洲部分国家政府债务转化为社会福利。所以，我认为除了参考国际指标外，根本上还看中国社会的投资总体回报率是否能够保持在一个相对较高的水平。当前，政府平台债务应该不至于直接爆发类似西方的经济问题，真正的问题是不依赖政府负债，实体经济下行的压力将进一步加大，经济增长保持在十三五的目标将比较困难。

　　第四个问题，如何从宏微观视角来规范、化解地方债务问题。过去几年，中央政府高度重视去杠杆的问题，对于政府债务，主要采取了将规范的平台债务置换为低利率的正式债务，政府债务与平台债务切割等方法。置换应该说取得了较好的效果，但是，在政府债务与企业债务的切割上，国外的评级机构和很多学者并不认可。金融机构为平台提供融资就是将你当作政府了，你自己硬要说自己是企业，逻辑不太通顺。财政部规范了PPP，还有政府购买服务，还有政府承诺将项目回购款纳入预算等，平台以准政府名义融资的手法很多，防不胜防。我认为，这个问题改革的力度可能还应该加大：一是与发展观的问题，要控制政府各类债务增长，要允许经济增长速度适当下行；二是对当前的地方政府和平台债务可能要有一个一次性较大的动作。比如中央层面加杠杆、将更多地方平台债转为正式政府债务，将正式的政府杠杆率放到一个合理的比例之后（目前正式杠杆率低的让人难以相信），严峻立法打破平台刚性兑付；三是各地政府愿意举债可能还是与地方主官当地任期太短、难以追责相关。对此要有制度性安排。

　　刘志彪（长江产经院）：

　　1.软预算约束没有彻底破解前，平台债即地方政府债，不重视这个问题，债务危机会来的很快；

　　2.江苏地方政府债务重是事实，也是因为强政府模式使政府承担了过多的职能，但是也应该就此看到，江苏政府拥有的资产量大，质量好，资产价格高，而且这些资产大多用于生产性投资；

　　3.地方政府债务的重要出路，除了要严格控制增量外，还要大力推进资产证券化，这取决于资本市场的振兴。

　　现在的地方政府债，是典型的收益内化，成本外化的外部性事情。中央政府置换地方政府债务，只是把地方政府上交的矛盾兜起来，或者把矛盾后移到未来。

　　陈东（南京大学）：

　　对于中国当前债务问题，最大的是透明的问题，但目前有几个方面需要摸清：

　　1、政府隐性负债还有多少？很难统计。尤其是早期地方政府打着地方融资平台和事业单位旗号融资金。

　　2、当前爆发式增长的PPP，过快过急，项目入库很多根本没有经过专业论证，有多少是“明股实债”？几年以后这些上万亿的PPP融资的问题就会暴发出来。

　　3、地方债务融资的利息多少？记得前几年当地某个区政府发面向体制内人员的债，年化利率是15个点，政府拿这个钱去做什么才能有这么高的回报？

　　4、当前经济下行，政府很多资产回报率很低，如果经济一直低迷下去，以前天量的政府债务如果不能转换成永续债，怎么办？

　　孙军（淮海工学院）：

　　形势表明，中国目前的关键问题是债务问题，而不是转型问题了，当然从一个比较长远的时间看，这两者之间又是相互关联的，后者更为关键。对于中国这个政府相对强势、资源调动能力强的国家来说，负债越来越多，而投资效率却不断下滑，这暗示了背后的绝对风险，千万不可等闲视之。目前，中央政府已就债务规范化问题、降杠杆等问题做了针对性部署，当然在实践中也存在着不少问题。另外，通过股市增加IPO，房价高位来去杠杆，降债务，长期危害巨大。上述均是治标不治本之策，并不能从根本上化解债务可能带来的危机。

　　下一步，一是适度降低经济增速，维持在6%左右，为转型、降低债务留出空间；二是真正重视资本市场，多通过制度建设和市场化力量推动资本市场作用的发挥；三是加快建立新的税收分成体系，为地方政府转变发展模式、消除债务膨胀奠定基础。

　　陈长江（南通大学）：

　　江苏省地方政府平台债务较重是当前基本事实，这些地方政府平台债务基本投资在搞基建、搞开发区三通一平、招商引资。但是一个不容忽视的现象是，地方平台债务所对应的资本质量在快速下降，这个中国整体投资回报率大幅下降是有关的，但是对地方政府却可能是致命的。以开发区支持的快速经济增长就是以往地方政府推动经济增长的重要手段。在中国经济高增长阶段，投资一个新的开发区，经济集聚的速度较快，地区政府投资一般的债务规模会经历快速扩大、规模不变、逐渐减少的过程，一般20年左右就能成熟，苏南地区短一些，苏中苏北地区长一些。但是现在，这个过程大大的延长了，土地和基建开发的投资回收明显变慢，15年前的某个开发区债务规模仍然在扩张，每年的相关收入维持银行利息都不够。政府平台债务对应的资产质量快速下降，在政府背书情况下风险沉淀在金融机构。

　　毛翠英（南京财经大学）：

　　还有一种投入到民生领域的平台债，如有地区通过交投的融资平台筹资来提供公共自行车项目，最终资金将由财政兜底。实际上存在冗员等问题，如何提高债务资金使用的实际效率也应必须重视。

　　王修志（广西师大）：

　　政府公司化的竞争更多关注当期“产能”扩张（至于将来能否产生效益，能产生多大效益，并非重点），真正公司之间的竞争则更多关注投资效益（举债的未来收益）。举债出发点不同，约束机制不同，投资体制不同，由此导致两种债务在风险领域的巨大差异。

　　地方政府债务规范，从战术看是一个技术和工具选择的问题，从战略看则是一个事关政府职能转型和财税体制改革的问题。战术可以因地制宜灵活选择，但战略方向却只有一个，必须坚定不移。

　　刘根荣（厦门大学）：

　　地方债务危机产生的根本原因在于：强政府+软约束，是政府主导的追赶型经济的必然产物。所谓政府公司化实质是政府利用自身优势借道市场掩饰计划配置资源的一种隐性行为。

　　孙东（南京市审计局）：

　　各级地方政府及开发园区都有交通平台、城建平台、水利平台等国资平台。从实践角度看：第一，他们的成立及运作，都是担负着政府交办的专业职能，充当政府开发建设的开路先锋。第二，他们的融资大多都具有政府信用背书，或者利用政府的资源抵押，他们的债务构成了政府或有负债。第三，从接触过的平台看，他们对于融资取得的款项基本都能专款专用，专项核算。支出与融资目的基本相符，如用于园区招商引资的前期开发工作。他们的回报就要看开发项目或所在区域的发展情况。那么，到底会不会带来政府负债风险呢？这要具体看平台所在区域产业布局情况、经济发展情况。防范政府负债风险隐患，控制平台过度融资：第一，要与区域经济发展模式、产业布局调整相结合，让平台融资为区域产业升级转型服务。第二，政府要有高度责任心，对平台负债负责，统筹规划、加强监管、科学引导。

　　平台作为地方政府推动区域开发的抓手，会长期存在，其债务风险是地方经济发展晴雨表。以南京2014年成立的某国资平台为例，他成立的目的就是开发江北新区（尽管当时还没有获批国家新区），将高新区、浦口区和大厂等多个国资平台资源注入，成立之初资产过千亿。他发展前景、负债隐患，与江北新区发展息息相关。如果江北新区能顺利实现规划，成为南京经济发展增长极，他的负债应该不会有风险。江苏经济发展薄弱的三四线城市的确需要关注和控制平台负债，因为区域的发展可能无力支持还债。

　　林学军（暨南大学）：

　　对当前公债的看法：一是当前公债的快速膨胀，特别是地方政府债的扩大，主要原因是一些地方政府片面追求GDP，以投资推动经济增长。要解决这个问题，必须从根本上转变经济增长方式，由粗放型增长转变到集约型增长。提高经济增长的质量，走可持续发展的道路。

　　二是公债的发行应当遵从效率的原则，即政府经常性开支的赤字不能用公债来筹资。经常性开支的赤字只能通过增加税收，减少开支来解决。政府资本性的开支，当期承担部分也必须由税收负担，只有今后分摊部分才能使用债务融资。

　　三是政府债务也必须控制在一定的额度，例如公债负担率（表明公债累积额占同期国民生产总值的比重）不得超过60%；公债依存度（反映一个国家或地区的财政支出有多少是依靠发行公债来实现的）不得超过30%；公债偿债率（指当年公债的还本付息额与当年财政收入的比例关系）不得超过10%等。

　　四是公债一般是用于公共品的，例如搞基础设施建设，如果公债用投资收益偿还，或者公营的效率高于民营，则不会造成超额负担。但是，如果公债投资亏损，公债要用增加税收偿还，或者增发货币偿还，则会造成超额负担。公债还会产生收入的再分配效应，扩大贫富差距。公债还会产生代际负担，即当代的债务由子子孙孙偿还，增加后代人的负担。因此，政府必须慎重发行公债，讲究投资的效益，避免给后代人造成沉重负担。

　　孙国民（南大应用经济学博士后）：

　　关于政府负债原因讲三点：一是政绩观强化负债推增长。如果某种政绩观被误读并不断被强化，形成某种信号博弈，就会形成举国效应，就会各地一哄而起而有昙花一现之忧。

　　二是扩张冲动形成大规模负债。总的来看，要不是受到宏观经济形势、政策导向、地方财力支撑不够，扩张冲动就不会停止，未能很好的考虑到人口、资源、产业、城市功能及定位的匹配。当务之急，要树立正确的城市观，小而精，小而美，宜居宜业，品质之城，这些才应该是城市建管实践者应该追求的。

　　三是有形之手和闲不住的手辅之以财力支撑的必然。在地方财力有限，特别是经济增长趋缓，财政增长乏力的情况下，各种财政金融创新手段日益浮现，需要警惕最终风险。

　　楼稼平（宁波布衣）：

　　未来的大概率事件是：地方政府的“债务”（投资）仍将无法遏制地增长，甚至快过GDP的增速；而国际信用评级机构还继续下调中国评级。而中国发生全面金融危机则无疑小概率事件。

　　中国（地方）政府的特点：

　　1.地方政府就是中央政府的派出机构，但非子公司型的，而是分公司型的，最终的责任主体是中央政府；

　　2. 无论中央政府或地方政府，均属无限责任，无破产之虞；

　　3. 拥有（行政区划内）全部的自然资源。货币发行的储备资产，事实上已不限于黄金、外汇；

　　4. 动员社会资源的权力极大、极强。事实上不存在征税、收费、举债、投资乃至货币发行等数量上、范围上的法律限制；

　　5.有全面干预居民经济生活的能力。

　　地方政府债务的实质：

　　1.可以实现现金回流乃至实现盈利，性质上不需要以地方政府的财政收入来偿还债务本息的政府投资项目，其因投资而生之债务，可以视为地方政府的非常规债务。这部分债务也相当于现在所说的平台债务。

　　2.但问题恰恰在于这些项目的商业前景极差，离开政府的主导与推动，根本找不到投资人，市场筹资也不可能成功。所以，为投资这类项目而举债之债，表面上是平台的，实际上就是政府的。在可预见的未来，这种非常规债务项目投资还将进一步增长。

　　3.目前越来越多的非常规债务项目，事实上已经成为货币投放的渠道，因为它们根本没有偿债能力。

　　4.政府非常规债务的项目，原则上是无限的，最终的边界在于居民的支付能力。

　　正确的剥离方式：贷改拨。不过，建议“拨”的，不是资金，而是资产：凡无商业前景的以非常规债务为投资资金的项目，今后应将项目所占有的土地及相关社会资源（如许可证之类）均作为项目资产，无偿拨付予该项目机构（项目法人），同时按这些项目资产的市场评估价，贷记该机构或法人的项目资本金。然后以项目资产为抵押，向银行或社会募集部分建设资金或流动资金。