国家治理的现代化是一种非常委婉的说法，其实，我国长期实行的是一种管理体制，并非治理体制，也就不存在一个使治理体制与治理能力现代化的问题。准确的说法是，改变管理体制，建立治理体制，进而实现国家治理现代化。所以，这个理论问题的重要性，是由它的关键词“治理”来决定的，而不仅仅是“现代化”，甚至主要不是现代化。

    从管理到治理，仅一字之差，但表达的却是完全不同的理念。如果说管理是建立在上行下效、令行禁止的基础上，那么，治理则需要不同的治理主体之间的合作、协商。管理以服从为基础，而治理需要各方的参与、协商、同意。所以，治理必须建立在各个治理主体的独立自主意识和能力的基础上，也就深刻地依赖于法治。从这个意义上说，地方治理与法治发展是一体两面，它们之间是相互依赖、相互塑造的关系。中国地方治理水平的提高取决于法治的发展，而法治的发展则依赖于中国地方治理结构和体系的进一步全面改革。没有法治发展，也就不可能有国家治理体系与治理能力的现代化。

    在我国，建立地方治理体制，面临一系列复杂问题。首先必须改革原有的管理体制。我国是中央集权的国家，按照组织法的规定，地方各级政府除了完成本身的职权之外，还必须完成上级政府交代的其他工作，即指令性任务。利用全面渗透到基层社会中的权力体系，运用各种政绩考核指标体系，给地方政府施加种种压力，推动开展工作，进而形成了一种政治学界和公共管理学者所说的“压力型体制”。这种体制下，基层必须平衡本身的职能与上级交办的任务，实际上穷于应付各种名目繁多的升级达标评比活动，疏于地方事务，导致“功能缺位”。或者弄虚作假、或者过分消耗本地民力，同时影响了处理本地事务，导致地方治理危机。如此一来，社会发展滞后于经济发展成为我国的一大问题，也是我国当前各种矛盾不断加剧的重要根源。

    由于中央集权的体制因素，地方在中国长期处于非常弱势的地位。改革开放以来，地方被赋予了更多的职能，也承担了更多的责任。同时，由于僵化的政治体制和基本意识形态教义依然没有改变，中央与地方的关系又处于比较低的不稳定的制度化状态，反反复复，随着领导人的变化，领导人的看法与注意力的变化，而不断变化。这种不断变化的央地关系，导致地方行为预期的混乱，进而产生更广泛深远的负面影响。可见，建立稳定的央地关系，同样必须依赖法治发展，在地方层面而言，依然是迅速提高制度化、法律化的水平。

    在我国，法治发展相对经济发展而言同样是滞后的，而这一状况，必然又反过来制约经济社会的进一步发展。以城市基层治理与法治发展情况为例：我国原有的城市管理体制基本上是通过单位实现对社会的控制的，国家的政治要求是通过单位下达给城市居民。改革开放以来，单位人身份开始发生转变，单位人变身社会人，不再依附于单位和国家，而是尝试与新的社会组织、企业发生合作关系，成为了企事业单位的合同制员工，家庭居住地的社区人，行业协会的成员，等等。这种新型的关系，完全不同于过去的政治化、国家化的单位内部关系，不是建立在政治忠诚的基础上，而是建立在独立的利益主体之间，需要依靠完备的法律体系加以保障。地方国家机关也必须学会处理这种新型社会关系，提升执政能力。很遗憾，因为法治的滞后，对这些利益主体的权利保护总是落后于实践，导致城市基层治理乱象重重。

    在地方治理体制中，地方国家机构处于重要位置。当前，我们所面临的依然是如何使企业能够成为独立的法人、能够受到平等对待，公民如何享有宪法法律赋予的基本权利等法律问题。这主要取决于各级、尤其地方政府权力的收缩。这个领域中，地方政府也可能更具有开放性。

    目前，我国中央与地方权力关系不明确，是一个突出的问题。按照各级人民政府组织法的规定，除了有关法定职权，各级人民政府必须完成上级交办的任务。由于下级官员是由上级提名和任命的，上级交办的任务往往是刚性的。这就导致上下级之间权限不清，事权、难办的事情，极有可能下放到基层。有时，即使地方积极希望有所作为，也因为需要等待中央开闸，而不敢有所作为。这种情况不仅政府存在，立法机关、司法机关也面临同样的问题。地方人大按照宪法、立法法与组织法的规定，拥有一定的地方立法权，但实际上，这种权力并没有建立在中央与地方事权划分的基础上；司法权更被一些人列为中央事权。

    所以，地方治理首先需要解决中央与地方的权力关系问题，即划好边界。该地方管的事情，权力一定下放给地方，由地方依靠民主治理的方式自主治理，这些都要靠规则和制度来解决。中央依靠对规则与制度的合法性审查的权力，间接控制地方性事务的办理，保障国家的统一。而中央与地方权力关系的明晰，依赖于国家与社会的关系重建，需要明确国家与社会之间的分工，进而在中央与地方之间进行有效分工，将需要地方国家机构与社会成员、社会组织合作的事项划分为地方事权。

    我们需要一种对中国社会更深入的理解。有一段时间，中国社会的情况是国家高度控制了私人和社会生活的每一个方面。个人和团体都没有决策的自由，甚至没有国家之外的独立团体。个体的原子化和社会的无组织性使社会不具有表达自己利益诉求和参与公共事务决策的能力。改革开放以来，这种情况有了明显改变，这一方面直接来自于国家对自身职能的重新认识，另一方面，也是逐步被解放出来的社会需要进一步解放的要求，否则，社会无力承担国家转变职能后被归属于社会的职能。尽管具体路向如何确定尚不清晰，但是大的方向已经确定，而且社会将具有基础性作用。鉴于此，这种自下而上的责任体制，必然要求法治发展与地方治理同步推进。

    （作者为浙江大学法学院特聘教授）