前不久，国家发改委启动了对《退耕还林条例》的修订，并于2016 年5 月正式形成了《退耕还林还草条例（修订草案，征求意见稿）》。与现行的《退耕还林条例》相比，此次修订最显著的变化是将“退耕还林”扩展为“退耕还林还草”。虽然从表面上看只添加了两个字，但对于生态保护工作而言，不啻为是一次思想解放和理念提升。在某种意义上说，这或许只是一次迫于草原保护现实需要的被动行为，还远未达到意图强化生态保育乃至优化整个生态文明建设顶层设计的高度和境界。但是，补齐绿色法治生态短板的工作，毕竟开始起步了，这是一个利好消息。

　　一、生态之义：明晰生态的独立地位，厘清其与环境、资源的区别

　　“生态”一词源于古希腊（Oikos）， 不过，用于生态学的概念，最早则是由德国的生物学家海克尔（Ernst Haeckel）于1866 年提出的，本意指的是自然界的琐事，即生物为了生存，彼此间而产生的互动关系。现代生态学的“生态”，意指自然界诸系统之间的交错复杂关系，即在一定空间范围内，生物之间、无机环境之间以及生物与无机环境之间相互联系、相互作用而形成的统一整体，可泛指整个“自然生态系统”。到了现代，“生态”一词已成为社会热词，越来越广为应用。人们常常用“生态”来定义或修饰符合生态规律的事物，如“生态经济”“生态旅游”“生态消费”，等等。

　　需要注意的是，作为人类生存和发展基础的自然要素，根据所具功能的不同，可将其分为环境、资源和生态三种形态。然而，由于认识的局限性，一直以来，无论是实践应用还是理论研究，几乎很少对三者进行严格的区分，要么以一个大写的环境涵盖三者，要么相互混用。譬如，对于专门的审判组织，既有称为环境法庭的，也有称为环境资源法庭的；对于本部门法的名称，既有称为环境法的，也有称为环境资源法的，不一而足。笔者以为，有必要正本清源，厘清“环境”、“资源”和“生态”这三大概念之间的区别和联系。

　　实际上，“自然”与“环境”、“资源”和“生态”之间是“一体三用”的关系。

　　首先，“环境”源于自然要素对于人类的环境支持功能（如空气、水、土地、景观等），人类对其的基本要求是环境质量的良好（如没有被污染），且这种要求自人类产生以来基本没有变化。

　　其次，“资源”源于自然要素对于人类的资源供给功能（如提供食物、药材、木材、铁矿、石油、风能等），人类对其的基本要求是资源供给的永续，且这种要求受科技发展的影响很大（科技水平不同，开发利用自然资源的能力也将不同）。对于人类而言，资源的主要作用是能作为生活资料和生产资料，特别是能直接作为生产要素，故具有财产的属性。就此而言，环境容量应属于环境的范畴，而不应将其视为自然资源。这是因为，环境容量并不像矿产资源、土地资源等自然资源一样，能真正作为生产要素参与生产过程，进而创造财富。事实上，消耗环境容量只是生产的副产品或外部条件而已，并非生产要素本身。因此，不能简单套用自然资源有偿使用的原则，实行排污权有偿取得。换言之，通过征收排污税（费）实现排污行为之负外部性的内部化，是正当的，也是必要的，但若再实行排污权的有偿取得，则势必存在重复征收的嫌疑了。更糟糕的是，这种排污权的有偿取得，不仅会加重企业的负担，还会阻碍排污权交易的顺利推行，乃至滋生新的寻租现象。

　　再次，“生态”则源于自然要素对人类所需“环境”和“资源”的生态调节功能（纳污净化、气候调节、水源涵养、水土保持、生物多样性维护、调洪蓄水、生物控制等），人类对其的基本要求是生态系统的平衡。需补充说明的是，这种生态平衡，是一种以人类的需求为中心、适宜于人类生存发展的生态平衡，而不是以别的生物为中心的生态平衡。因为，任何生态平衡即使被彻底打破，经过一段时间的调整后，自会进入另一状态的生态平衡，但这种生态很可能已不适宜原有生物的生存（如恐龙的灭绝）。

　　可见，“环境”、“资源”和“生态”分别是根据自然要素（“一体”）之环境支持、资源供给和生态调节的三种功用（“三用”）而对其的称谓，即“以用名体”。譬如，就气流而言，当其作为人类的通风之用时，我们称其为风环境；当其作为风能被开发为风电时，我们称其为气候资源；当其作为植物花粉传播的媒介时，我们称其为生态要素。要注意的是，这三种“用”是有所不同的，“环境”和“资源”对人类的“用”是直接的，而“生态”对人类的“用”却往往是间接的。

　　二、生态之失：生态保育工作被边缘化，生态法治地位被严重忽视

　　当前，关于人与自然的矛盾，不仅存在环境污染（如雾霾、水污染、土壤污染等）、资源短缺（如缺油少水）等常见的严峻问题，还存在森林锐减（尤其是天然林）、湿地萎缩、水土流失、河湖缩减、荒漠化、石漠化、草原退化、生物多样性减少、气候变暖、自然灾害（干旱、洪涝、雪灾、地震、地陷、泥石流等）等生态退化的突出问题。为有效解决人与自然的矛盾，务必加强环境保护（重点是进行污染防治）、资源节约（重点是推进低碳和循环经济）和生态保育（重点是防治生态退化）三个方面的工作。然而，受各方面因素的影响，我们很重视“环境保护”和“资源节约”这两大任务，但对于“生态保育”却缺乏应有的重视。这就导致生态保育只是个别部门和少数人士的兴趣和行动，始终未能成为生态文明法治建设的主流话语，并被切实列入国家建设的重大议程。这一问题，主要表现如下：

　　其一，生态保育在国家战略目标上的缺位。早在2005年，党的第十六届五中全会就强调，要加快建设“资源节约型、环境友好型”社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。然而，生态保护和建设的问题，却一直没有纳入其中。

　　其二，生态保育在基本国策上的缺位。我国的立法曾先后确认了保护耕地（1998 年的《土地管理法》第3条）、计划生育（2001年的《人口与计划生育法》第2条）、节约资源（2007年的《节约能源法》第4条）、环境保护（2014年的《环境保护法》第4条）等基本国策，而生态保育工作却一直未能上升为基本国策。