预防接种是全球通行的公共卫生安全防范和疾病预防措施，是牵涉民生和国家公共安全的大事。预防接种异常反应救济制度作为预防接种风险管理的重要补偿制度，直接关系到社会稳定和免疫规划公共防卫屏障的成败。

　　2016年4月，针对山东警方破获的重大非法疫苗经营案所暴露出来的疫苗监管和风险应对机制中的问题，国务院对2005版《疫苗流通和预防接种管理条例》进行了修订，并于4月25日公布实施，下称新版《条例》。预防接种是全球通行的公共卫生安全防范和疾病预防措施，是牵涉民生和国家公共安全的大事。预防接种异常反应救济制度作为预防接种风险管理的重要补偿制度，直接关系到社会稳定和免疫规划公共防卫屏障的成败，具有重要意义。然而，当前我国预防接种损害补偿还存在一些新版《条例》没有涉及的问题，亟需进一步完善，以打通预防接种风险管理的“最后一公里”。

　　预防接种损害补偿领域存在的问题

　　补偿范围过窄。按照目前的规定，公共财政只对国家免疫规划列举的一类疫苗所产生的不良反应进行补偿，并将六种情况排除在国家补偿范围之外，如一般反应、偶合发病、禁忌症、心因性反应等，而类似偶合发病致死的情况在预防接种损害中占据相当大比例，排除在国家补偿之外不甚合理。同时，一些预防效果好的二类疫苗没有被纳入国家免疫规划的范围。

　　补偿程序冗繁。程序问题主要表现在时限不明确、办理流程长、程序繁琐等方面。受害人与补偿鉴定实施部门中间的层级过多，补偿申请涉及疾病预防控制中心、卫生、财政等不同部门之间的横向协调和各个层级的纵向申报，缺乏最终补偿实施部门与受害人之间的直接对话渠道。同时，目前各省一般也没有规定补偿的时间限制，一定程度上造成了救济补偿的不及时。

　　补偿水平失衡。当前，我国并未规定统一的疫苗不良反应补偿标准，而是授权各省级政府自行制定补偿细则，由于认知差异和地方经济水平的不平衡，导致各省疫苗损害补偿在补偿内容、补偿金额、补偿范围等方面存在较大差异。此外，我国预防接种损害补偿还存在着资金来源单一、补偿缺乏可持续的救助等问题。这些都需要国家层面的统筹规划和各地在政策实践过程中不断修正完善。

　　补偿鉴定缺乏专业性和公正性。预防接种的异常反应鉴定结果直接关系受害人能否获得救济。我国目前预防接种损害补偿的问题在于各级卫生行政部门是损害补偿的责任主体，而异常反应调查诊断由其下属单位——疾病预防控制中心负责组织，造成损害补偿主体既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬境地，诊断结果易受行政干预，存在公正性失范的风险。同时，县级疾控中心损害鉴定的专业性也难以令人信服。另外，我国当前的异常反应调查诊断制度还存在诸多细节漏洞，例如未执行鉴定专家签名负责制、预防接种异常反应鉴定未纳入司法鉴定的业务范围等，以上问题的解决都需要制度上的进一步改进。

　　预防接种异常反应救济制度的改进空间

　　制度设计理念的改进。制度理念决定制度内容设计、制度作用方向和制度运行效果，具有十分重要的意义。然而遗憾的是，无论在理论领域还是在实践领域，我国对疫苗损害救济制度的理念设计均存在不同程度的忽略。笔者认为，关于预防接种不良反应救济制度的设计理念首先应该遵循“慷慨”“及时”救济的原则。预防接种是次级衍生公共产品，属于公共卫生安全系统性风险防范的国家行为，带有强烈的公益属性。同时，疫苗损害受害人为社会整体公共安全防御作出了个体牺牲。基于此，无论是从风险防治的角度还是从特殊政策工具的角度考虑，出于多数人利益的预防式保护带给少数人的实质性损害应该得到慷慨、及时救济。同时，在制度设计的政策目标上，应该力求“消费者与企业”的双重保护。来自诸多发达国家的实践表明，疫苗供应系统的脆弱性是全球共通的弊病。疫苗损害赔偿给企业带来的巨大资金压力，可能会导致疫苗企业纷纷退出市场，影响疫苗供应。因此，制度设计不能一味偏好消费者保护，也应该兼顾产业利益，目的是更长远、更系统的国家公共安全整体防卫。建议我国基于“保护消费者、保护企业、保护国家整体公共卫生安全”的角度进行政策设计，以实现多方利益的共赢。

　　社会风险共担机制的建立。根据民法公平的原则，预防接种是公共利益行为，使团体受益，所以理应由社会共担风险。社会风险共担机制的精神内核要求多元补偿模式的并举。综合国际经验，预防接种异常反应补偿模式一般包括行政给付补偿、信托基金补偿、强制保险补偿、保证金制度等几种。而当前我国疫苗损害救济主体主要是政府和企业，缺乏救济的其他社会渠道，进一步暴露了我国疫苗损害补偿资金来源的薄弱和单一。对此，新版《条例》也进行了相关调整，增加第四十六条第二款的内容即“……国家鼓励建立通过商业保险等形式对预防接种异常反应受种者予以补偿的机制”，是风险补偿模式的一次重大进步，值得充分肯定。但笔者认为，鉴于我国保险业行业基础和社会诚信环境薄弱，以及高额保险给企业带来的成本压力，短期内将希望寄托于依靠保险不如效仿美国及我国台湾地区的风险基金模式，建立疫苗不良反应补偿专项资金，专户保管，向中标企业征收特别消费税，强制其缴纳保证金，并开设社会各界的捐款渠道。从而构建由国家、企业、社会共同承担无过失疫苗损害责任的立体式风险共担机制，形成以国家补偿为基础，以风险基金和社会保险为补充，以抵押金为保障等多种模式在内的资金补偿渠道，以充实和稳定资金来源。

　　具体补偿流程的再造。流程再造关系到损害补偿的效率和效益。针对目前我国疫苗损害补偿在流程上的问题，本文有如下建议：其一，扩大计划免疫范围。国家计划免疫范围是预防接种损害补偿的前提，也是确定申请要求是否符合规定的第一步。当前，我国计划免疫疫苗共有14种，未来应该持续将更多免疫效果好的疫苗纳入免疫规划以延展国家补偿的“基本面”，将更多的可能受害者容纳到国家救济的范围之内。其二，简化申请程序。英国借助专门的疫苗损害补偿局处理国内相关疫苗补偿案件，与受害人直接对接，省去了诸多中间环节。但在我国的地方政策实践中，补偿申请纵向上需要从基层层层上报至省，横向上往往又有卫生部门、财政部门等多个部门的协调，导致补偿申请流程冗繁。建议削减不必要的中间环节。同时，明确限定补偿时间以增进效率。其三，规范损害鉴定过程。首先是损害鉴定标准的客观、统一，建议效仿美国的《疫苗损害一览表》做法，明晰因果关系的症状和时间指标，并以此作为因果关系鉴定的依据，以避免主观随意性，进一步规范异常反应调查诊断程序、医学会鉴定程序并将因果关系认定复议纳入司法鉴定程序。合理分配举证责任。建立专家责任追究制度，以增强专家损害鉴定的责任感和公正性。其四，重构卫生部门职责。当前卫生行政部门及其下属的疾控中心同时肩负（或组织）疫苗接种异常反应的调查、救济和补偿工作，造成了其既当“运动员”又当“裁判员”的困境。建议设立中立的异常反应救济组织，将当前卫生行政部门负责的相关职能剥离，以减少行政干预，提高疫苗接种异常反应相关鉴定的公正性。其五，平衡地区差异。辩证看待各省补偿标准不一的问题，在各地政策实践基础上，总结先进经验，逐渐缩小地方差异，探索全国统一的补偿政策和标准。