十九大报告提出，实施乡村振兴战略，同时构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。江苏沿海地区是传统的农业地区，农业人口比重高，城镇化压力大。建立新型的城乡关系是构建产业兴旺、环境友好、生态宜居的新沿海的基础。

　　一、城乡融合的含义和要求

　　乡村振兴战略意在更好解决农村发展不充分、城乡发展不平衡等重大问题。而实现乡村振兴的重要途径就是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

　　城乡融合主要是指城乡一体化，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产、生活和居住方式变化的过程，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡在经济、社会、文化、生态、空间、制度上协调发展的过程。

　　实现城乡融合不是消灭城乡差别，而是缩小直至消除城乡差距，是基于我国长期以来形成的城乡二元结构提出的，目标是让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，实现城乡在政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致。

　　城乡融合包括城乡职能一体化和空间一体化，具体涉及城乡规划、产业发展、信息流通、基础设施、公共服务、人力资源等方面；其首要的任务就是观念上的改变，体制改革和政策调整要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究。

　　二、城乡融合的战略分析

　　国家发改委曾在重庆、成都、苏州、嘉兴等地开展城乡一体化的试点，收获了很多经验，取得了良好成效。总的来看，这些试点实质上仍然是新农村建设的战略，强调缩小城乡差距，而城乡融合应同时考虑城乡，城和乡同样重要，要发挥城乡各自的优点，促进二者的协调发展，共同进步。

　　1.建立城乡连续的城镇村规划体系

　　长期以来城市规划和乡村规划是两个系统，城镇体系规划和镇村布点规划分别编制，今后的发展方向应该是市域编制城镇体系规划，县域编制城镇村体系规划。江苏沿海地区城镇、村数量庞大，人口众多，由于历史和经济原因，乡村规划滞后，今后，各级财政城乡规划资金安排应适当向乡村规划倾斜。实现城镇控制性详细规划全覆盖，村庄布点规划全覆盖，中心村规划全覆盖。

　　就江苏沿海地区来看，应从新型制造业和海洋产业城市，重要的商品农业基地和生态保护区域的定位上，提升规划水平，构建新型城镇村空间布局体系，在原有的中心城市—次中心城市—重点中心镇—一般小城镇的四级城镇体系的基础上，构建“中心城市—港城—县城—重点镇—一般镇—中心村”的城乡一体的空间规划体系，实现规划的全覆盖。并加强规划实施的政策保障，真正发挥城乡规划在城乡建设中的引领性、综合性和战略性作用。

　　2.构建城乡相融的景观体系

　　随着城市化过程，城市不断向外扩展，使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职能，形成城乡景观界线模糊的城乡交错带；即使是远郊区，由于大量青壮年人口的外迁，乡村景观迅速衰败。基于以上的原因，在城乡建设中很容易形成出现城市摊大饼，城镇千篇一律，村庄破败衰落，城乡结合部不伦不类等景观病。

　　城乡一体化的城乡景观格局应该是：（1）中心城市组团式发展，各组团之间用绿带填充。目前沿海中心城市仍处于外延式扩展阶段，城市各组团之间缺乏明显的隔离，大城市病逐渐突显。江苏沿海地区，基本农田、河海防护林资源丰富，规模较大，受到国家法律的强制性保护，作为绿化隔离带，既能发挥控制城市合理规模的作用，同时又有其自身生态和经济功能。（2）珠盘式城镇村格局。江苏沿海地区拥有亚太地区最大的滨海湿地，各级保护区范围大，生态敏感，高强度的村镇建设势必对生态环境产生负面影响。应严格控制城镇村规模，建设大量田园式城镇和村庄，使其成为散布在绿色森林和农田中的珍珠。（3）避免乡村景观城市化和雷同化。一方面大力发展城市周边城郊型农业，提高农业收益，既为城区提供蔬菜、肉蛋奶等农产品，又能提供乡村游产品。另一方面不断完善乡村规划的方法，避免乡村建设照搬或模仿城市，造成千村一面，脱离农村实际。

　　3.发展城乡互补的产业格局

　　统筹城乡发展，必须把产业发展和产业聚集放在工作的首位，做大产业集群，形成产业支撑，这是城乡融合的根本动力。乡镇企业在促进农村经济发展和农村剩余劳动力转移起了重要作用，但也存在着诸如技术落后、污染严重、产业雷同等问题。今后应根据城乡特点、资源禀赋、环境容量的不同，形成城乡错位、互补的产业格局。

　　城乡产业发展应形成经济开发区、临港产业区、城镇产业集中区、农产品加工集中区的产业区类型。经济开发区以汽车、机械、纺织、化工等支柱产业的高端化、高附加值化为目标，促进经济转型升级；临港产业区主抓重大项目，重点发展新能源、节能环保、电子信息、高端装备等主导产业，积极培育新能源汽车、海洋产业、航空装备等先导产业；城镇产业集中区以中小企业为主，重视特色产业的培育，避免雷同；农产品加工区建设与农村土地流转相结合，以高附加值的精深加工为主。

　　4.城乡相连的农产品产供销链条

　　农产品加工间于第一产业与第二产业之间，是关联农业、工业、流通业三大领域的大产业，也是城乡经济联系的主要载体。放眼世界，发达国家农产品加工业与种养业之比约是３:1，且加工业所占比重越大，效益就越明显。

　　江苏沿海地区农业生产资源丰富，发展农产品加工业具有得天独厚的优势条件。应大力发展农产品的精深加工，拉长农业产业链，提高农产品附加值，落实扶持农业产业化龙头企业的政策措施，支持和鼓励具有地域比较优势的特色农业和农副产品加工业加快发展。在城市物流中心基础上发展农产品交易和物流基地，城市科研、信息、金融资源向农村地区扩散，提高对农产品生产、加工、销售的支持。

　　三、江苏沿海地区城乡融合发展策略构想

　　1.推进统筹城乡的空间规划体系

　　城乡融合是城市化的高级阶段，其中城市规划的作用必不可少。在新一轮的城乡规划中，应把城市和农村作为一个整体，统筹规划、合理布局、协同推进，突破城乡分割，实现规划城乡全覆盖。一是建立区域城镇体系规划、城市总体规划、县城规划、小城镇规划和村庄规划的五级城乡空间规划体系，重点突出中心城市、临港新城、重点中心镇。二是制定科学合理的村庄布局规划，引导和推进农村社区建设，带动农村生产生活环境的改变。三是推进重大专项规划向农村延伸。区域交通线网规划、沿海生态保护和风光带规划等专项规划要充分考虑沿线农村居民点改造和农业现代化的要求。

　　2.建立覆盖城乡的基础设施网络

　　基础设施建设是城乡融合的重要载体，尤其是要加大农村基础设施的投入力度。充分发挥城镇基础设施的服务能力，将城郊乡村纳入城镇基础设施的服务范围；在集中居住点建设的基础上，新设各类基本基础设施，提高偏远乡村地区的基础设施服务水平。

　　交通方面，实现联点成线、联线成网、内外通畅，改善乡村公路的路况，在村村通公交的基础上，逐步实现城乡公交一体化。能源方面，加快农村电网建设，鼓励开发利用风能、太阳能、沼气等新能源。城乡建设方面，推进城乡给排水和污水处理系统的有效衔接，加强农村环卫设施建设，逐步实行城乡垃圾统一收集处理。重点抓好村民饮水工程、污水和生活垃圾无害化处理问题，促进城乡基础设施共建共享。信息传递方面，实现互联互通、数据共享，加快宽带通信网、数字电视网的相互融合，保持邮电通信的高水平。

　　3.推进城乡公共服务一体化

　　统筹规划、合理布局城乡医疗卫生、科技教育、社会保障、文化体育等社会事业，改变政府投资重经济建设而轻社会事业，重城市而轻农村的局面，加大对农村公共服务投入。一是加强农村社区服务设施建设，鼓励城市优质社会事业资源进入农村，建立城乡优秀医疗和教育资源的共享和交流机制。二是统筹城乡人力资源管理，营造公平就业环境，建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务。三是完善城乡一体的社会保障政策，逐步建立健全覆盖全体居民的失业、养老、医疗等社会保障体系，探索失地农民的长效保障办法，消除进城进镇农民的后顾之忧。

　　4.继续推进农村“三个集中”进程

　　农村空间结构调整继续实行产业向园区集中，人口向城镇集中，土地向规模经营集中的“三集中”原则。一是产业向园区集中，促进特色产业集群的形成。产业园区分为两种类型，一种是大企业加配套企业的类型，另一种是中小微企业园，吸引大型企业，特别是农业产业化企业进驻，同时引导农民创新、创业。二是人口向城镇集中，促进农民集中居住。引导不具备进入大城市的农民就近向小城镇转移就业或到新型社区集中居住，不再增加新的零散宅基地，同时加快农村旧宅基地的复垦进程。三是土地向规模经营集中，提高土地利用的集约程度。通过土地向规模经营集中，加快现代农业示范区、农产品加工集中区和农产品流通市场的建设，进一步推动农业生产方式转变和农业产业化的发展。

　　（陈丽，沿海发展智库青年学者，盐城师范学院城市与规划学院讲师）