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江苏省“1+3”功能区建设对策研究
2018-01-29 13:52:00  来源:江苏现代服务业智库  作者:张为付 陈启斐

  摘要

  为了在更高的层次上统筹区域经济发展,重塑区域经济格局。通过将全省经济地理划分为4大板块,推进“1+3”功能区建设,可以进一步优化与整合全省资源禀赋,重塑经济增长的动能。在推进“1+3”功能区建设时,必须遵循以下原则:第一,坚持产业跟着功能走,人口跟着产业走,建设土地供应跟着人口走的原则,调整产业、人口城市和土地供给的关系。第二,坚持产业发展和环境保护、基础设施建设相配套的原则,形成经济发展、生态优化、生活美好的结合。第三,坚持不同功能区之间错位发展、相互支撑、功能互补、产城融合、城乡融合的原则,形成产业链和生态链的有机结合。

  一、江苏省“1+3”功能区建设的必要性

  江苏省传统区位划分按照地域属性特征和经济发展水平分为苏南、苏中和苏北。在区域流通成本较高、互联网技术尚未发展起来的时候,这样的分布具有一定的科学性。但是随着“高铁+互联网”的双重冲击,使得区域之间功能互补、知识共享成为可能。江苏要在更高层次上统筹区域发展,重构区域经济格局。如何改变以往区域梯度分布下,苏北地区发展滞后的困境,全面提升苏南地区对全省经济的辐射作用,进而协调区域经济发展是当前江苏省经济换挡、产业转型面临的主要问题。

  1+3”功能区布局是江苏省区域发展空间结构重构和区域功能优化布局的“新蓝图”,既是对以往沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线“四沿”布局的进一步深化,又是从全新的思路,对江苏省的空间格局进行谋划。这个全新的思路不再局限于地理区位,不再从经济发展量的差距上划分经济板块;而是着眼于地区发展的共同基础,比较的优势和特色化路径,然后设计出“1+3”重点功能区板块。

  “1”就是由沿江八市组成的扬子江城市群

  “3”,一个是连盐通一线的沿海经济带,一个是宿迁、淮安为主的“三湖”生态经济区,一个是以徐州为中心的淮海经济区

  通过将全省经济地理划分为4大板块,进一步优化与整合全省资源禀赋,重塑经济增长的动能。

  二、江苏省“1+3”功能区建设的对策

  由经济区向功能区协同发展的转换是江苏省委省政府创新发展战略、调整空间布局,要根据不同区域资源禀赋和区位条件进行产业功能调整,进而协调江苏省内部不同区域的经济增长。在“1+3”功能区协同发展中要坚持以下三个原则:

  第一,坚持产业跟着功能走,人口跟着产业走,建设土地供应跟着人口走的原则,调整产业、人口城市和土地供给的关系。

  改变过去按照区域行政区划的原则,坚持以功能区为主体的原则,重构省内经济地理特征,扭转日渐失衡的区际福利。过去的行政区划导致不同区域主体过于局限于自身发展的需求,而不顾及自己的比较优势,将产业布局、人口流动和土地供给与行政区划绑定在一起,缺乏区域协调机制,最后造成的是江苏整体竞争力的下降。通过“1+3”功能区重组江苏省产业地理,通过产业集群带动江苏省整体竞争力的提升。目前“1+3”重点功能区战略逐渐清晰:扬子江城市群、沿海经济带、江淮生态经济区、徐州淮海经济区中心城市已经成为功能区的重要载体。为了适应现代经济发展、环境友好、生态和谐的需要,需要对“1+3”功能区进行清晰的产业定位,以产业适应功能,人口匹配产业,土地供给与人口增长相交融。具体来看:

  一方面,大力发展扬子江城市群,这也是江苏省委省政府扎实推进“两聚一高”新实践的重大战略决策。扬子江城市群以占江苏省约50%的面积,汇集了省域最为丰富的经济、科教、人文等要素资源,也贡献了全省约80%的经济总量,是江苏省经济“发动机”和增长极。从空间战略角度分析,扬子江城市群位于中国沿江与沿海生产力布局主轴线的交汇地带,是国家“一带一路”和长江经济带建设的重要对外开放门户,也是我国产业体系最完整、创新能力最强、城镇分布最密集、开放程度最高的区域之一,在全国城镇化发展格局中具有重要战略地位。扬子江城市群承载着更高水平提升区域发展质量、更广范围发挥辐射带动作用、更深层次参与国际分工合作的时代使命;未来要形成高端发展的新经济板块。扬子江既是纽带,又是南北的天堑。围绕扬子江两侧的产业规划应当重点关注:

  (1)继续强化跨江通道建设,降低过江的时间和经济成本;

  (2)充分挖掘扬子江段黄金水道的潜力,为群内城市的大物流提供低成本环境;

  (3)采取积极有效措施,推动沿江城市的生态环境建设,加强对扬子江的保护;

  (4)打造互联互通的沿江产业链。建设扬子江生态大走廊,与既有的江淮生态大走廊,构成基本覆盖江苏全境的南北和东西向的生态十字链。

  一方面,沿海经济带、“三湖”生态经济区和淮海经济区是江苏省经济补短板的重要载体,通过协调沿海、淮海和三湖地区的要素禀赋和生产资源来促进江苏省中部地区和北部地区的发展。江苏省协调区域发展的关键在于打破过去苏南、苏中和苏北的行政壁垒,通过3大经济区来融合地区要素禀赋,强化区域的融合发展、协同创新能力。江淮生态经济区具体包括淮安、宿迁两个设区市全域以及里下河地区的高邮、宝应、兴化、建湖、阜宁等县(市)。作为功能区中的“生态”担当,生态资源最集中。区域内水面面积达5585平方公里,占区域面积的比重超过1/5,占全省水面面积近1/3;湿地面积达5652平方公里,占全省长江以北湿地面积的一半。从土地开发强度看,该区域明显低于全省平均水平,其中淮安、宿迁、盐城均在17%以内,低于国际宜居城市20%的土地开发强度标准。从区位布局看,江淮生态经济区既是其他区域板块共同的腹地和后花园,也是长江以北地区的“水龙头”,均能为全省提供生态产品。在生态前提下,江淮生态经济区归根到底是“经济区”,并非只是单纯的“保护区”。做优“生态+”,实现生态经济化,成为该区域的重要发展导向。把“生态”放在“经济”前面,关键是要处理好生态跟经济之间的关系。此外,在沿海经济带、“三湖”生态经济区和淮海经济区发展旅游业具有先天优势,“生态+旅游”应当是主要的发展模式,把三大区域打造成为全国性旅游示范区。要扎实把整个区域的总体旅游规划研究好、编制好,推动区域旅游和整个区域的经济发展。产业绿色化,同样也是该区域的发展方向。通过建设现代服务业集聚区,促进产业的绿色化。

  在“1”和“3”的发展中,要按照禀赋优势和板块区位优势的原则,进行合适的精准的产业规划。要将产业和功能进行匹配,同时合理规划人口尤其是高端人力资本的流动,鼓励人才与相应的功能区、相应的产业相匹配;鼓励苏北和苏中的高端人才回到家乡进行创业创新活动。在建设用地规划中,一定要按照功能区和产业发展的原则,审批规划相应的建设用地。坚持产业跟着功能走,土地跟着产业走的原则。

  第二,坚持产业发展和环境保护、基础设施建设相配套的原则,形成经济发展、生态优化、生活美好的结合。

  “1+3”重点功能区战略重在“+”号上做文章。以扬子江城市群为区域价值链的核心,重点发展产业集群、产城融合,作为全省经济发展的“发动机”;沿海地区主攻现代海洋经济,是潜在增长极;徐州通过建设淮海经济区中心城市,拓展江苏发展纵深;江淮生态经济区重在打造生态竞争力。各大功能区域板块各有侧重,从而形成一个全省域开放融合、协同发展的大生态系统。

  通过沿海经济带、“三湖”生态区和淮海经济区正好可以构筑一条江淮生态大走廊。这条大走廊位于南水北调东线长江与淮河流域之间,以京杭运河为主干线,包括扬州、泰州、淮安、宿迁、徐州5市。江淮生态大走廊建设有着明确的近期和远期目标:到2020年,南水北调东线区域生态环境显著改善,基本形成空间利用集聚高效、生态环境良好、产业结构优化、区域互联互通的生态经济走廊;到2030年,沿线区域社会经济与环境保护协调发展的格局全面形成,成为南水北调工程生态环境治理的样本区。通过“1+3”功能区的将经济发展与生态优化、生活美好相结构,建设美丽新江苏。

  第三,坚持不同功能区之间错位发展、相互支撑、功能互补、产城融合、城乡融合的原则,形成产业链和生态链的有机结合。

  一方面,从交通、制度、理念上打破长江天堑的阻隔,是江苏协调发展、融合发展的重要任务。扬子江城市群作为长三角城市群的子城市群不应、也不可能与上海割裂。在扬子江城市群缺少绝对中心城市背景下,必须发挥南京特大城市和东部中心城市带动作用。通过南京科教资源与区域内产业高效结合,形成以江北新区和苏南自主创新示范区为引领的创新型城市带。进一步加快构建扬子江城市群产业协作的政策和机制:

  (1)建立各级政策沟通与协调机制;

  (2)发挥产业同构的正面效应,推动区域内企业兼并重组,培育企业联盟,打造城际产业链;

  (3)创新机制,激发活力,形成新一轮产业协作发展动力;

  (4)鼓励支持“飞地经济”发展,创新合作模式,完善合作机制。

  另一方面,要尽快将江淮生态大走廊上升为国家战略。江淮生态大走廊是南接长江经济带开发、北连京津冀一体化两大国家战略的重要交汇带,还关系到江苏中北部崛起。在此打造生态大走廊,需要构建绿色安全屏障,必然进一步倒逼发展方式的转型和产业升级。不同功能区之间错位发展、功能互补、相互支撑,通过产业链和生态链的融合,实现产城融合和城乡融合。

  三大经济带之间必须要形成战略互补价值,重点发展与水资源友好的清洁产业是打造江淮生态大走廊的主要任务。在南水北调沿线高起点规划建设江淮生态大走廊,以此为主轴构筑起江淮大地的安全屏障。江苏省以生态保护倒逼经济社会转型发展,致力于让5市找到一条生态优先、绿色发展的新路,确保“清水北送”长期稳定。

  一要尽快专门立法实施最严格的水源地生态功能保护;在水源地划出生态保护红线和产业准入负面清单,防止水源地工业污染,加强农业面源污染治理;

  二要加强对有利于生态建设的重大项目的支持和投入,如贯通南北的高铁建设;

  三要设立有利于水资源安全的跨省沟通协调机制,协调沿线城市共同治水护水;

  四要建议国家建立南水北调生态补偿资金。通过产业链和生态链的融合,建设成经济发达、生态美好、生活便利、产城相容的新江苏。

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  编辑:蔡阳艳