摘要

　　十九大报告提出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对于地方税收问题而言，地方政府间税收发展不平衡不充分本身就是新时期社会主要矛盾的一个内生表现，健全地方税体系也是新时期建设现代化经济体系的应然要求，更是化解新时代社会主要矛盾的实然财力约束条件。因此，应按照中央政府主导下的“制度顶层设计”模式，以税收收入归属权与征收管理权来判断是否属于地方税，同时要综合考虑地方政府的经济发展程度、职责范围大小、税收自主空间需求、财政能力高低、经济调控需要等因素来选择税种，尽快建立健全我国的地方税体系。具体措施包括打造具有约束性的地方税税权空间、打造富有充裕性的地方税税种体系、打造存在弹性空间的地方税税收规模、关注地方税征管机构的有效性。

　　一、新时期化解社会主要矛盾亟需健全地方税体系

　　习近平主席在中共第十九次全国代表大会上的报告 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一关系全局的新时代社会主要矛盾的变化对我国的税务工作也提出了新的要求，深化税收制度改革，健全地方税体系成为了我国化解新时期社会主要矛盾的必然要求。

　　1.地方政府间税收发展不平衡不充分是新时期社会主要矛盾的一个内生表现

　　十九大报告中关于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其“不平衡不充分的发展”是一个既涉及微观因素，更涉及宏观约束条件的多元要素不平衡不充分发展相集合的非均衡格局。它不仅涉及传统上广为熟知的区域间的、城乡间、城市间、区县间在经济、社会、生态等方面总体格局发展的非均衡，也涉及某一具体要素在这些地域间的不均衡，从而为新时期我国社会主要矛盾的解决带来桎梏，地方税体系问题即是如此。我国自2017年5月1日期开始全面推行“营改增”改革之后，中央与地方政府间采用五五分成的过渡期办法作为化解地方财力损失的权宜之计，但是长期性、可持续性的地方税主体税种或主体税种体系迄今尚未清晰、明确的建立起来，这使得我国各地区地方政府在“营改增”改革之后的税收收入格局在较大程度上也依然维持了不够平衡发展的特征。

　　2.健全地方税体系是新时期建设现代化经济体系的应然要求

　　十九大报告中明确要求贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，并提出了六条实现路径。其中，在关于加快完善社会主义市场经济体制的任务清单中，明确要“深化税收制度改革，健全地方税体系”，因此健全地方税体系必将是我国在新时代税制改革的必然导向与选择。

　　3.建立健全地方税体系是化解新时代社会主要矛盾的实然财力约束条件

　　要化解新时期人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，财政的功能发挥必不可少。人民日益增长的美好生活需要总体上依然包括公共需要和私人需要两部分，公共需要方面的美好诉求是财政所要致力服务的根本目标；私人需要方面的美好诉求也离不开财政的杠杆与引导作用，因此，地方财政发展的不平衡与不充分本身也将成为新时代社会主要矛盾化解的内在必然要求。税收收入作为一般性财政支出的预算资金来源，地方税收体系均衡与否充分与否必将在事实上通过影响财政支出的均衡性，从而对新的社会主要矛盾的解决形成财力性约束。

　　二、健全现代地方税体系的相关建议

　　对地方税的认知既要从正式制度层面理解，又要考虑到正式制度以外因素的制约。地方税体系的形成存在“路径依赖”，受历史、政治、文化等因素的影响程度较大，不排除理性的参与，但其制度安排更多的是依靠政治哲学和政治艺术，而不是纯理性技术的原则。我国民主集中制的政府治理结构是由历史、政治、经济、文化演进的必然选择，实践成果表明，中央政府主导下的“制度顶层设计”模式适合我国国情，因此，应以税收收入归属权与征收管理权来判断是否属于地方税，同时要综合考虑地方政府的经济发展程度、职责范围大小、税收自主空间需求、财政能力高低、经济调控需要等多个因素来对税种进行选择，进而构成科学合理的地方税体系。

　　1.打造具有约束性的地方税税权空间

　　在实践中，地方政府的税权空间要依据一个国家经济、政治、文化的实际状况界定。根据我国的历史、政治、经济与文化的传承与现实，我国适合集中型税权空间划分模式，中央与地方政府税权空间划分由立法、行政、协议和合作共同决定。中央主要掌握税收立法权与对地方税权的否定权，即拥有对地方税税目调整权、税率设定权、减免权，设置与开征税种权的否定权，创立中央与地方政府协商合作的税权运转模式。在统一税法的前提下，应在中央政府为主导并拥有否定权的基础上，赋予地方政府相对灵活的税收权，即让地方政府具有一定的控制税收收入源泉的权限与能力，地方政府可以决定征收某个特定的税种，也可以对税种的核心要素进行设定，同时具有相对的征收管理权。需要进一步强调的是，地方政府税权空间需要受到以中央政府为核心的财政体制框架的约束，以此保证国家整体制度的完整性与权威性，有利于全国性财税战略的全面推进。

　　2.打造富有充裕性的地方税税种体系

　　随着“营改增”范围的不断扩展，我国地方政府面临地方税主体税种的再选择问题。从我国地方税种格局分析，选择单一税种为地方税主体税种是不现实的，因此可以舍弃地方主体税种的概念，通过构建税群体系来支撑地方税体系。当前最理想的选择方案是通过对地方财产税群的打造来构建充裕性的地方税体系。一般而言，地方财产税群包括的税种有：房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、契税、遗产税与赠与税（未开征）等。根据上述各税种税收要素属性，对财产税群进行评估，其作为构建地方税体系重点选择方案的理由有：

　　其一、由于财产税不受经济活动短期波动的影响，税基也具有最低的流动性，可以规避地方所得税收益不稳定，以及地方流转税的税基易转移问题；

　　其二、财产额比销售额、所得额更易于确认、界定和衡量，便于地方税务机关对税源的征管，征收成本相对低；

　　其三、从受益原则出发，财产的形成和增值源于地方公共服务，所以财产税具有受益税性质，可促进地方居民参与公共事务，加强地方官员本身的财政责任。

　　按照上述构建地方税体系的路径，最终地方税体系形成三个构架：

　　一是由地方财产税群为核心的地方税收入体系；

　　二是由增值税、所得税及资源税等税种构成的共享税体系；

　　三是由耕地占有税、环境保护税等税种构成的辅助体系。最终，地方税、地方费、地方债、上级财政补贴及其它融资模式共同组成地方政府充裕的财政收入体系。

　　3.打造存在弹性空间的地方税税收规模

　　在实践中，由于地方政府具有多重功能，辖区的合并与拆分、辖区居民数量变化、公共服务职责的改变、服务技术的革新都可能导致地方政府对税收能力需求的变动，因此确定最优的地方税规模是非常困难的。合理的地方税规模应当具有层次性，不同层级政府所需的地方税规模是不同，即使同一层级政府间比较，由于所处的辖区要素不同，地方税规模也存在较大的差异。因此，保持地方税规模的弹性空间是必要的：建立不同的地方税体系，实行不同的分税办法，推行差别的税种分享比例。改变以省级政府为中心平台设置地方税体系的办法，应以基层财政为主要平台设置，建立多元多层的地方税体系；地方税不应当选择受地方经济周期影响较大、高流动性的税基征税，以防止税源剧烈波动与税基流失；地方税应当有易于调整的税率和弹性税基，使之在实际操作中能够与执行任务的成本的实际变化保持同步，避免使地方政府陷入严重的财政困境。

　　4.关注地方税征管机构的有效性

　　一方面要在税权归属清晰、税种划分明确以及地方税规模合理的基础上，保证地方税务机构与中央税务机构相互独立，职责分工明确；另一方面要提升地方税征管机构自身的经济效率与行政效率，以此保证现代地方税体系的整体有序的运行。