改革开放以来，中国的干部人事制度在很多方面都进行了根本性的改革，如考试录用、竞争性选拔、考核、问责、纪律与惩戒制度等等，为什么干部分类管理制度改革、特别是中观和微观层面的分类改革[i]历经近30年的努力仍然步履维艰？如何解释这背后的逻辑？本文将在现有研究的基础上提出一个基于“理性—政治”双重逻辑的分析框架，用以分析中国的干部人事制度改革进程，解释党政干部分类管理制度改革的困境。

　　一、基于“理性—政治”双重逻辑的分析框架

　　公共人事管理重要的特征之一是需兼顾公共利益、组织利益和组织成员利益的平衡。一般情况下，组织成员的利益主要体现为追求报酬福利的最大化；而政府组织的利益主要体现为效率的最大化；而“公共利益”则表现为公共部门应能够积极地回应公民的需求和偏好，按照多数人的意愿行使公共权力、提供公共物品。这一点在现代政治体制中主要是通过“事务官向政务官负责，政务官向选民负责”的责任链条来实现的，由此确保政务官对事务官的政治控制就成为实现公共利益的重要一环。

　　在中国的制度背景下，由于在制度安排上公务员的权利保障机制刚刚起步，普通干部群体在上述三方利益博弈中往往处于弱势地位，从而博弈的焦点便集中于体现公共利益的“政治控制”与体现组织利益的“理性化”之间的权衡。理性化体现的是科学管理精神，它要求在政府人事管理中体现现代官僚制的基本特征，包括通过政治中立和职务常任建立一支职业化的、非党派化的公务员队伍；通过职位分类、竞争性考试和培训来建立一支高度专业化的公务员队伍；通过在工资、晋升、奖惩等环节贯彻功绩制原则对公务员进行激励与控制等等。政治控制体现的是对民主价值的回应，它要求在政府人事管理中通过一系列的制度设计确保公务员能够回应公众的需求，经典的制度安排包括：分设政务官和事务官，形成“事务官－政务官－选民”的责任链条；代表性官僚制，即公务员群体在其来源构成上（包括性别、种族民族、社会阶层等）能够反映其辖区内的人口特征，这样有助于政府把社会各个群体的意见和偏好整合进公共政策，体现出民主政治的特征。在中国，由于政治民主化程度不高，政治控制维度往往更多地体现为执政党核心通过对官僚群体的控制实现其意志，从而建立起受执政党控制的、回应执政党要求的公务员队伍。

　　显然，理性化和政治控制在很多方面是相互冲突的：理性化强调的是照章办事、非人格化，而政治控制强调的是听命于政务官；理性化强调的是公务员的知识、能力和绩效，政治控制强调的是政治上的忠诚可靠；理性化强调的是专业化，从而形成按照专业标准、遵从专业责任逻辑行动的技术化官僚，而这必然侵蚀来自政务官的政治控制。

　　回顾建国以来中国干部人事制度的发展不难发现，改革开放之前的干部人事制度基本体现了政治控制逻辑。之后开始了寻求理性化、科学化的过程，然而在这一过程中，“政治控制”逻辑虽然在改革开放初期有明显减弱，但总体上仍然居于主导性的位置。这主要体现在两个方面：一是“党管干部原则”不断被重申和强化，并制定和实施了大量加强干部监督管理的政策措施；二是从体现两种方向的改革措施之间的关系来看，体现理性化逻辑的改革如果弱化了政治控制，或者说如果无法建立相应的政治控制机制则往往处于停滞状态。相反，大凡进展顺利的理性化改革都寻找到了对其进行政治控制的方法。也就是说，中国一方面需要一个职业化的、专业化的公务员队伍，以满足现代政府管理的专业化、效率要求；另一方面又需要一个受执政党控制的、有“回应性”——回应执政党核心的要求——的公务员队伍，以满足政党型国家的需求。努力保持两者之间的均衡是改革开放以来一直追求的目标。

　　二、“理性—政治”双重逻辑下的中国干部人事制度改革

　　从1949年获得执政地位伊始，中国共产党一直面临一个矛盾，即一方面其宏伟的国家建设目标和计划体制需要一个强有力的官僚组织作为支撑，另一方面其革命的意识形态又使其始终对各种官僚组织保持警惕和批判的态度。因此可以发现在毛泽东时代存在着两种相互矛盾的进程：一方面是大型科层组织的建立与理性化的努力，另一方面是持续不断的各种反官僚化、甚至是反理性化的努力。在1957年整风运动之前，这两种进程有时交替进行有时同时并存，之后，理性化进程则基本终止了，反官僚化的政治控制逻辑逐渐占据了主导地位。

　　中国的干部人事制度在改革开放以后开始了去政治化的过程，而逐渐体现出理性化的追求和逻辑。这主要体现在以下几个方面:从革命干部到技术官僚的转变；以功绩制为主导原则的干部考核和激励制度；建立了制度化的干部培训制度；干部管理的制度化水平不断提升。

　　改革开放后的干部人事制度改革虽然呈现出上述走向理性化的趋势和努力，但是政治控制的逻辑并未减弱，并且在总体上一直居于主导地位。这可以从以下几个方面表现出来：不断强化执政党对干部的监督与控制；“党管干部原则”不断被重申并且其含义有所拓展；以政治控制确保理性化改革的方向。综观改革开放以来的各项干部人事制度改革不难发现，那些以理性化为方向的干部人事制度改革中，大凡进展顺利的都伴随着相应的强化政治控制的措施，相反，如果找不到恰当的确保政治控制的机制，改革则会陷入停滞状态。因此，我们可以观察到一方面实行了竞争性的公务员考试录用，另一方面将其限于低阶职位且通过报考资格限制、考试内容的设计等方面体现执政党的领导和控制；一方面大量引入现代绩效评估的技术和方法，另一方面执政党掌握着绩效合同的设计制定权；一方面在晋升中实行竞争性选拔，另一方面强调在竞争性选拔中"组织考察""党委讨论决定"的重要作用；一方面大力推行干部培训，另一方面又保持传统的调训方式。

　　值得一提的是，十八大之后，竞争性选拔工作有了重大调整。十八届三中全会提出“坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制……发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任……坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象”。2013年习近平总书记在全国组织工作会议上针对竞争性选拔工作发表重要讲话之后，各地竞争性选拔工作迅速放慢了步伐。这一过程实际上也反映出干部人事制度改革在理性化和政治控制之间的摇摆，以实现平衡的过程。

　　在干部培训方面，虽然已初步建立了一个干部培训体系，无论是培训机构、培训内容、培训方法，还是培训对象及其规模都体现出了提高干部队伍知识、能力、素质的持续努力。然而伴随这一过程的是执政党始终通过各种途径确保对干部培训工作的领导与控制，以培养和造就一支坚持走中国特色社会主义道路、全心全意为人民服务、德才兼备、适应改革开放和现代化建设需要的干部队伍。

　　三、缺乏有效的政治控制机制导致党政干部分类管理制度改革步履维艰

　　循着上述逻辑，干部分类管理制度改革，特别是中观和微观层面的分类改革，之所以历经近30年难以取得重大进展，最主要的原因在于执政党一直未能寻找到相应的政治控制机制。

　　当今中国干部群体已大部分由受过大学本科教育的精英组成。但是由于中国干部制度的如下特征，他们还没有成为高度职业化的群体：首先，中国尚未建立以横向的专业化分工为基本特征的职位分类制度；其次，中国公务员制度中有公务员交流的制度设计，并且由于在很大程度上把交流作为锻炼培养干部、遏制腐败的重要手段，因此公务员有着较高的岗位轮换比率，并且这种交流、轮换基本没有类别的限制。在这种体制下培养出来的不是专业化、职业化的技术官僚，而是复合型、适应性强的通才。然而一旦职位分类制度建立起来，必然伴随而来的是关于跨类交流的限制，上述高度职业化与政治控制之间的张力和冲突就会呈现出来。那么在中国的制度背景下如何缓解这种冲突呢？

　　2016年7月，在经历了11年的试点之后，《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》（以下简称“两个管理规定”）终于正式颁布实施。从“两个管理规定”来看，主要采取了以下三种方法来缓解这一冲突：首先，“两个管理规定”都特别强调了“坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先”。其次，“两个管理规定”中并没有对专业技术类和行政执法类内部作进一步的职组、职系的区分，其职务名称给出的都是通用职务名称。这就意味着到目前为止，中国公务员的横向分类仍然是非常粗的，其专业化程度很低，距离真正的职位分类制度还很远。再次，“两个管理规定”中虽然都规定公务员转任一般在各大类内部进行，但是又都对跨类转任预留了制度化的通道，即“因工作需要，也可以在不同职位类别之间进行”，且转任时“综合考虑其任职经历、工作经历等条件，比照确定职务层次”，而不是遵循“底部打通”的原则——即无论原来的职务层次如何，转任后必须要从最低职务层次（科员或者7级执法员）干起，任职时间和工资也重新起算。这一制度通道在强调公务员交流的中国背景下，意味着在相当长的时期内中国不会起建立公务员职业发展的烟囱模式，也不会发展出一个高度专业化的公务员队伍。中国在走向职位分类制度的道路上缓慢前行。

　　（本文系国家社会科学基金项目“党政干部分类管理制度研究”（项目号:10BZZ018）的阶段性成果。）

　　注：本文节选自《中国党政干部分类管理制度改革的理性-政治逻辑》，《学海》2016年第5期。

　　[i]对干部分类可以从宏观、中观、微观三个不同的层面进行。宏观层面的分类是按照干部所属组织（单位）的不同性质和职能对干部进行的分类——党政机关干部、国有企业单位干部和国有事业单位干部。文本只研究党政机关干部的分类管理问题。广义的党政机关在我国包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关等，因此一般而言党政干部与《公务员法》中公务员概念所指涉的范围大体相当。因此下文经常交替使用“党政干部”和“公务员”两个概念；中观层面的分类，指的是上述三大类干部内部再做分类。如党政干部可以依据干部的产生方式进一步分为政务类、业务类和聘任制干部；微观层面的分类是在中观分类的基础上，针对其中特定的类别再进行细分，例如党政干部在分为政务类和业务类之后，继续在业务类内部进行横向的分类和纵向的分级等。