宁镇扬一体化，作为江苏首个区域同城化发展规划的延续，不仅是江苏推进省域都市圈一体化的主动实践，也是江苏对接融入长三角区域一体化的战略行动。2025年江苏省印发《宁镇扬一体化发展三年行动计划（2025—2027年）》提出，要进一步提升宁镇扬一体化发展水平，切实当好全省区域协调发展“先行军”，并为此明确了8个方面31项具体举措，从而为新时期宁镇扬一体化发展作了系统的谋划部署。
推动宁镇扬一体化高质量发展需做好“三个统筹”
一是统筹把握共性与个性的关系。一方面，宁镇扬一体化作为区域一体化和都市圈一体化的典型案例，当然也存在跨行政区域协同发展所普遍存在的共性问题。比如，基础设施一体化层面的跨界“断头路”“瓶颈路”问题，产业一体化层面的区域产业同构矛盾和“内卷式”竞争，市场一体化层面的市场分割和市场“碎片化”现象，等等。究其深层原因，都是行政区经济背景下地方政府竞争的结果。另一方面，鉴于区域和城市发展的特殊性，也有宁镇扬地区所固有的一些特殊性和个性问题。三地由于要素禀赋、城市能级、产业结构等方面存在差异，使得其在城市发展规划中各有“大目标”和“小算盘”，从而在较大程度上形成了都市圈一体化的掣肘。比如，镇江和扬州希望能更多地受到南京辐射带动、缩小自身差距；对南京而言，近几年更关注的是如何在南京都市圈中提升城市首位度的问题。对此，既需要总结其他区域一体化发展的经验举措，如把长三角区域一体化示范区、南京都市圈一些现成的政策、有效的做法借鉴复制过来；同时也需要因地制宜，积极寻求宁镇扬三地的互利共赢点，以解决问题为导向倒逼都市圈一体化体制机制的创新与完善。
二是统筹把握局部与整体的关系。一方面，宁镇扬三地要强化“一体化”意识和“一盘棋”观念，改变以往单打独斗的地区本位思维，转向合作共赢的协同发展思维。在政绩考核方面，可以考虑将宁镇扬都市圈整体作为考核单位，将都市圈内各城市进行“利益绑定”“算总账”，而不对都市圈内部独立行政区域进行单独考核。在区域发展绩效评价方面，可以探索搭建集成经济、人口、民生、生态等领域重要指标数据的综合信息平台，以创新可视化成果展现方式，提升区域协调发展的效果和透明度。另外，要完善宁镇扬一体化发展组织机制，充分发挥省区域协调发展领导小组的统筹协调作用，加大重点领域、制度规划等方面的顶层设计和研究谋划力度，为将宁镇扬打造成省域一体化发展先行区样板区提供制度保障。另一方面，新时期宁镇扬一体化发展，要主动与长三角区域一体化、长江经济带发展、南京都市圈等国家重大区域发展战略对接，统筹任务、力量和时序，充分利用好已有的工作协调机制联动推进。同时，立足现有优势基础，积极诉求将宁镇扬一体化发展提升为国家战略，争取更多的国家政策支持。
三是统筹把握政府与市场的关系。推动都市圈一体化发展，固然离不开政府的顶层设计和高位统筹，关键则在于发挥市场机制的作用。重视市场化力量，并不是一味地强调“竞争”，而是要注重“竞合”，即在政府主导下的互利共赢合作框架内充分发挥市场的资源配置作用。对于产业一体化而言，就是要强调“链”的思维，注重创新链产业链的协同与分工合作，城市之间应以创新链、产业链为联结开展协同创新、联合招商和项目落地建设。从具体途径来看，可采取政府搭台、企业主导发展“飞地经济”的形式，通过制度设计来促进区域间自发或自主地实现产业协同联动；同时依托数字基础设施建设积极打造产业互联网平台、虚拟集群来突破区域壁垒，促进区域间的创新协同与产业协作。对于公共服务一体化而言，不能单纯依靠行政指令来强制性推进医疗、教育等稀缺公共服务资源共享，而应倾向于通过设立营收分成、利益分享的市场机制，充分调动参与主体的积极性和主动性，以整合优化公共服务资源配置。
有序推动宁镇扬一体化高质量发展的路径选择
都市圈一体化发展是一项系统工程，需要分阶段、分步骤有序推进。这意味着，必须将短期策略、中期思路与长期目标有机结合，循序渐进、有的放矢，稳步扎实推动宁镇扬一体化高质量发展。
短期策略：以民生项目建设为先行步骤，加强毗邻地区融合发展。毗邻地区融合发展，旨在通过跨界地区民生项目和基础设施深度合作联结的制度创新和示范，进而向全域渗透、辐射，最终实现地理毗邻到功能一体的质的跃升。正是由于这种“破界—示范—辐射”三重效应，毗邻地区才得以成为推进区域一体化发展的“试验田”和“加速器”。加强宁镇扬毗邻地区融合发展，须以民生为导向加强合作共赢和融合发展，聚焦体制机制、公共服务、财税分享、生态保护等领域，着力推动三地毗邻区域的规划衔接、资源共享和机制协调，加快构建基础设施“立体网”、实现公共服务“同城化”和谱写生态环保“绿文章”，从而在跨界地区融合连片发展方面做出成效。
中期思路：以协同建设科创飞地为重要抓手，加快打造协同创新载体平台。宁镇扬协同建设科创飞地，可以充分利用南京丰富的科教创新资源来反哺镇扬地区发展，有助于加强都市圈内科技创新和产业创新深度融合。宁镇扬三地要着力形成协同建设科创飞地的动力和合力，关键在于有效解决制度壁垒、利益分成、产业同构、配套不足等痼疾。对此，可借鉴广东的“反向思维+产业链协同+政策集成”模式、浙江的“政府主导+企业运营”双向飞地模式等经验，统筹优化区域利益分配格局，以“数智共生”驱动产业分工协作，破除飞地经济发展的制度壁垒和空间壁垒。同时，应完善绿色发展与风险防控机制，强化科创飞地可持续发展的制度保障。
长期目标：以破解“无核化”困境为关键任务，联动推进宁镇扬一体化与南京都市圈发展。南京作为宁镇扬一体化与南京都市圈发展两大战略中的核心，理应充分发挥省会和区域中心城市的功能，奋力充当江苏对接和服务区域协调发展国家战略的排头兵。江苏要更好融入和助力长三角一体化发展和长江经济带发展，必须联动推进宁镇扬一体化与南京都市圈发展，其关键在于破解都市圈“无核化”困境。新形势下，要以提升南京首位度为核心任务，聚焦都市圈区域协同联动，协同建设科创产业共同体，推进交通基础设施高标准联通，创新都市圈一体化协同治理机制，不断强化南京的辐射带动、创新引领、枢纽联动和服务共享功能。
（作者分别为江苏省社会科学院党委委员、副院长，区域现代化研究院院长；江苏省社会科学院区域现代化研究院研究员）