国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。国家级新区高质量发展离不开高水平法治的保驾护航，更离不开法治改革试验对治理效能的提升。近年来，浦东、滨海、雄安等19个国家级新区坚持改革创新，积极先行先试，突出体现创新依法治理体制机制的试验示范作用，创造了一系列可复制、可推广的法治改革经验，成为高水平制度型开放高地和区域法治先行典型样本。需要进一步追问的是，作为国家与区域、改革与法治、理论与实践交汇点的国家级新区法治改革试验，具有哪些实践类型，遵循何种学理脉络，其法理要义和分析框架如何把握，又有着怎样的运行机理和发展路径。

实践类型与学理脉络

国家级新区法治改革试验具有丰富的实践类型。时间维度上，从1992年浦东新区获批到2017年雄安新区面世，国家级新区法治改革试验已有近30年发展历程，党的十八大以来更是驶入全面深化的快车道。空间维度上，19个国家级新区合理布局在东中西部地区，资源禀赋、发展基础和战略任务各不相同，探索实施的法治改革试验也各具特色，如浦东新区自贸法治改革、两江新区金融法治创新和江北新区科创法治保障等。内容维度上，国家级新区法治改革试验广泛存在于立法、行政、司法和守法等法治全过程。《山东省青岛西海岸新区条例》等创制性地方立法为新区深化改革创新提供了有力制度供给，经济社会管理权限下放为新区加强依法治理建构了科学职能体系，跨区划管辖与巡回审判等司法改革举措为新区维护社会公平打造了畅通救济途径，“党建+网格”“互联网+普法”“区块链+治理”等创新探索广泛应用于新区法治社会建设实践。

国家级新区法治改革试验有着深厚的学理脉络。就历史方位而言，国家级新区法治改革试验是新时代社会主要矛盾变化的生动投影。在我国社会主义初级阶段，法治改革本质上是法治上层建筑的自我完善，会对经济社会发展起到能动的反作用。随着中国特色社会主义进入新时代，我国法治领域的主要矛盾已经转化为人民日益增长的法治新需求同不平衡不充分的法治发展之间的矛盾。新时代国家级新区法治改革试验从矛盾的主要方面入手，积极因应法治领域主要矛盾新变化，以区域法治改革推动国家法治发展，以法治创新成果回应人民法治需求，将为新区高质量发展提供坚实法治保障。就理论渊源而言，国家级新区法治改革试验导源于改革与法治辩证关系的时代发展。在传统法学理论看来，改革与法治之间颇有张力。改革具有变易性，法治追求稳定性，能否在法治轨道上推进改革，如何用改革的办法发展法治，论者常常莫衷一是，以至于出现有关“良性违法”的学术争鸣。党的十八大以来，习近平总书记全面部署改革与法治“双轮驱动”战略布局与实践格局，及时提出“凡属重大改革都要于法有据”等重要论断，深刻阐明“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的核心要义。在习近平法治思想指引下，改革与法治辩证关系的理论命题实现了新的时代发展。从新时期的浦东探索到新时代的全面开花，国家级新区法治改革试验不断地丰富着改革与法治的理论，并深深地镶嵌于国家治理现代化的进程。当前国家级新区建设已进入深水区，大多数新区叠加着自贸试验片区、先导示范区等身份属性，营商环境尚需优化，政策红利趋于同质，发展瓶颈亟待突破。这就更加需要用法治方式凝聚改革共识，在法治下推进改革，在改革中完善法治，让法治真正成为新区发展核心竞争力。就学理资源而言，国家级新区法治改革试验见证并检验了社会科学研究的区域转向。区域发展研究范式在我国方兴未艾，“行政发包制”“晋升锦标赛”“模糊行政”等跨学科理论模型，可以从不同侧面解释国家级新区法治改革试验的发生学机理与实践方法论，法学界也提出了区域法治发展、地方法治先行等富有现实关怀的学术主张。依托这些学理资源和智识洞见，在新时代新阶段深入推进国家级新区法治改革试验，有助于深化改革与法治的理论命题，进而在国家法治的整体框架中妥善吸纳区域法治的改革成果。

法理要义与分析框架

国家级新区法治改革试验的法理要义是法治先行先试。习近平总书记强调指出，对实践条件成熟的，要坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，立法要主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要严格依照法定程序作出授权，在若干地区开展改革试点，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革，确保改革与法治良性互动。在习近平总书记重要论述指引下，一系列中央和地方政策法律文件赋予国家级新区法治先行先试权，包括先行立法、变通规定、复制推广和试错免责等丰富的内容要素。在国家级新区法治改革实践中，既有以创制性立法引领新区改革发展的一面，也有以授权性决定鼓励新区试点探索的一面。无论是条件成熟之际的立法先行，还是条件不成熟时的依法先试，法治精神都贯穿于国家级新区法治改革试验始终，充分体现了新时代改革与法治辩证法的理论穿透力与实践指导力。

以习近平法治思想为指导，基于国家级新区法治改革试验的实践类型、学理脉络与法理要义，一个概括性的法理分析框架得以显现。第一，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是新区法治改革试验的首要战略任务。必须坚持党对新区法治改革试验的集中统一领导，坚持以人民为中心统筹谋划新区法治改革试验各项工作，坚持在法治轨道上推进新区治理体系和治理能力现代化。第二，新区法治改革试验是中国特色社会主义法治道路的生动体现和实践发展。既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决新区改革发展面临的深层次问题，又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进新区各方面制度更加成熟定型，为新区事业发展提供长期性的制度保障。第三，“授权决定+改革试点+复制推广+立法保障”是新区法治改革试验行之有效的运行模式。试验者，以尝试检验之，验证后推广之；法治改革试验者，试验场域与改革判准皆为法治。以“证照分离”改革为例，2015年浦东新区根据国务院要求率先开展该项改革试点，上海市人大常委会和国务院随后通过和颁布暂停实施有关法规文件的授权决定。在浦东新区试点工作取得显著成效基础上，国务院于2017年印发指导意见，推动浦东经验在更多新区复制推广。至2019年，国务院《优化营商环境条例》明确规定“国家推进‘证照分离’改革”，该项改革试点有了坚实立法保障。第四，构建市场化法治化国际化营商环境是新区法治改革试验大有可为的重点任务。在深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局的新形势下，作为国家级高水平对外开放战略平台，新区法治改革试验要以打造国际一流营商环境为重点，持续推进贸易和投资自由化便利化，持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放。第五，坚持规划先行和恪守法定程序是新区法治改革试验有序推进的重要保障。法治改革试验是法治发展领域的“摸着石头过河”，必须同加强顶层设计相结合，充分发挥新区法治建设规划的引领作用，并将其有机融入新区经济社会发展总体规划。同时，程序合法是实体合法的重要保障，新区法治改革试验的酝酿与决策、报批与授权、实施与推广等各项工作，都要严格依照法定程序和管理权限妥善推进。第六，国家级新区法治改革试验有其必要的法治限度。一是不得超越社会主义初级阶段基本国情，二是必须坚持党的集中统一领导，三是不得以改革试验之名破坏国家法制统一，四是不得超出授权决定范围，五是不得违背法定程序要求。

运行机理与发展路径

国家级新区法治改革试验具有深刻的运行机理。一是政治站位高。国家级新区不同于传统行政区和普通开发区，其设立布局、发展定位、建设目标、政策配给和总体规划等重大事项均由中央决策确定。如此高度政治站位为新区法治改革试验注入了强大政治势能，使之得以高位协调、顺利推进。二是战略任务重。各国家级新区均从不同角度和侧面承担着先行先试深化拓展中国特色社会主义道路的时代使命和战略任务。围绕新区使命任务开展的法治改革试验具有全局性示范意义，旨在解决法治领域突出问题和法治中国建设重难点问题。三是发展基础好。国家级新区区位优势显著，发展环境优质，且多系打破原有行政区划后组建的综合功能区，享有上级下放的管理权限和多区叠加的政策优势。在此基础上推进法治改革试验历史包袱小、政策空间大、创新能力强、发展后劲足。四是推进动力强。国家级新区在符合中央部署要求前提下，享有广泛的自主发展权、自主改革权、自主创新权。新区法治先行先试既是自上而下的改革要求，更是自下而上的主动创新；既凭籍顶层设计的建构伟力，更扎根基层实践的内生动力。五是运行方式活。国家级新区多采用大部制设计思路，逐渐形成了高站位协调、扁平化管理、项目化运作、市场化调节、激励性考评的治理职能运行方式。以此种灵活高效的方式推进新区法治改革试验，问题导向强、决策链条短、执行效率高。六是制度保障足。国家级新区法治改革试验是“新生事物”，需要强有力的制度化保障。从实践来看，中央和地方已为其打造了体制改革、机制创新、权力下放、试点授权、经验总结、推广复制、容错纠错等全方位制度保障体系。

概括而言，国家级新区法治改革试验根源于改革开放以来，尤其是党的十八大以来形成的中国特色社会主义法治发展道路在实践中的不断丰富发展，是新时代区域法治发展和中国法治现代化时代进程的生动体现。展望未来，国家级新区法治改革试验可沿着如下路径进一步深化发展，以期将新区制度优势更好转化为治理效能。一是完善新区相关立法体系。有关新区在条件成熟时可复制推广滨海等新区经验，推动所在区域有权机关创制新区专项立法，为新区建设发展保驾护航，也为国家层面新区立法探索方向。二是深化新区法治政府建设。现阶段法治政府建设要直面难啃的硬骨头，实现率先突破。有关新区可聚焦规范行政决策程序、健全政府守信践诺机制、加强行政执法协调监督等问题深化示范创建。三是加强新区司法改革创新。在坚持司法权是中央事权的前提下，有关新区可结合实际在新型司法机构设立、新兴领域司法服务和多元化、国际化、专业化纠纷解决机制建设等方面推出创新举措。四是推进新区法治社会建设。法治社会建设是新区法治改革试验新的实践生长点。有关新区可根据中央顶层设计，在弘扬法治社会核心价值、健全公共法律服务体系、推进基层社会治理法治化等方面加强试点工作。五是构建国际一流营商环境。营商环境是新区可持续发展的关键软实力。有关新区要从构建新发展格局的战略高度，围绕完善投资促进和保护机制，创新贸易综合监管模式，依法保障金融领域开放，完善知识产权保护运用体系等议题，着力深化改革。

【作者系南京师范大学法学院副教授，中国法治现代化研究院研究员。本文系国家社科基金重大招标项目“新时代中国改革创新试验的法治问题研究”（18ZDA134）的阶段性成果。】