国土空间规划的核心是构建国土空间开发利用保护的格局，其本质是城乡空间格局的优化重构。江苏省本轮国土空间规划中的城乡空间格局具有以下特点：全省总体上仍然存在较大的发展空间需求，城镇体系中的大中城市将率先发展，本轮规划建设用地总量新增指标有限。

本轮规划期间需要创新规划管控政策，通过创新规划管控政策，优化城乡空间布局、提高城镇建设用地集约度，更大力度推进省域一体化发展，更高水平促进区域城乡协调发展。一是要树立开发强度管控的导向。应该将土地开发强度的现状作为规划管理中分配建设用地指标的重要依据，差别化分配各区增量指标，推动开发强度高的区域转向使用流量指标、城镇存量空间，个别区域甚至要减量。二是应改进规划和计划指标管控。建议规划指标管理从新增城镇建设用地指标管控转向城乡建设用地总量管控，计划指标管理中除区域性基础设施用地外，不再区分新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩计划指标，引导地方挖掘存量潜力。三是要探索村庄建设区的划定及管理。国土空间总体规划编制时可以考虑只划定城镇允许建设区，并严格执行相应的用途管制规则；而村庄用地应顺应其缩减的大趋势，只划定为村镇建设用途区，按限制建设区进行用途管制，有条件整治复垦的都应视为符合规划。四是应设立新增建设用地调节基金。五是应鼓励探索城镇建设用地自主整理模式。

（作者为中国资源环境与发展研究院研究员、南京农业大学农村土地资源利用与整治国家地方联合工程研究中心主任）