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因地制宜做好乡镇改革
2020-08-24 17:02:00  来源:《群众》(决策资讯版)  作者:吕德文

2020年,江苏在经济发达镇“1+4”治理模式改革经验基础上,着力推进基层整合审批服务执法力量改革。“1+4”治理模式是指在加强党的全面领导的基础上,构建“便民服务一窗口”“综合执法一队伍”“镇村治理一网格”“指挥调度一中心”,目的是探索一种集约高效的基层治理体系。如何准确定位这一治理模式,需要正视乡镇改革的几个关键问题。

对乡镇政权定位的回溯和再认识

如何定位乡镇,涉及到改革的方向和路径。从历史上看,乡域作为一个治理层级,有漫长的历史;但作为一个政权组织,却是近代国家建设的产物。历史上,基层乡域社会的治理主要依靠地方自治力量。也正是基于这样的传统,新时代的乡村治理体系建设的主要特征是党领导下的“自治、法治和德治相结合”。

新中国成立以后的乡镇政权,一直具有较强的发展型国家特征,主要围绕经济建设和税费征收、计划生育、社会稳定等建构政权组织形态。乡村社会内部的公共事务,仍然需要依靠村庄自治组织自我完成。进入21世纪以后,乡镇政权的职能发生了极大的改变。其显著特征是,乡镇政权汲取资源的任务大量减少,公共服务职能急剧增加。

一是乡镇政权作为党和政府与群众的连接纽带的定位没有改变。无论是落实政策还是服务群众,乡镇政权都需要和群众打交道。简而言之,乡镇治理具有“面对面”工作的性质,需要建立在群众工作基础之上。

二是对乡镇政权的规范性要求在不断提高。一方面,上级党委政府对基层治理的要求在快速提高,对乡镇工作的规范要求越来越严格;另一方面,群众对乡镇政权的期待也在不断提高,乡镇需要及时回应群众需求。这就意味着,过去乡域治理中的很多半正式和非正式方法已经无法使用。

三是乡镇政权的治理负荷在不断加大。近些年来,国家治理任务不断增加,以“三大攻坚战”为代表,乡镇承担了大量的国家治理任务。与此同时,乡镇的治理能力并未有显著提升,乡镇政权的回应性不强。

基于以上理由,当前的乡镇改革必须解决两个问题:一是延续一直以来乡镇政权建设路径,乡镇改革需要进一步增强治理能力,以回应基层社会的复杂治理需求;二是基于国家治理现代化的现实,乡镇改革需要进一步增强治理的规范性,以获得群众的认可。“1+4”治理模式改革,本质上是增强乡镇治理能力的内在需要。

不同乡镇类型及改革需求

在快速的城镇化进程中,乡村社会正在发生巨大改变。这就意味着,不同区域的乡镇政权,其定位有所不同,对改革的需求亦有差异。大致而言,当前主要存在三种乡镇类型

一是经济发达乡镇。这些乡镇处于快速的城市化和工业化过程中,处在城乡融合发展的历史阶段。一方面,这些乡镇既保留了传统的治理事务,如乡镇政权具有极强的发展型导向,需要做好经济发展工作,也要在发展过程中调整不同利益群体的关系,维护一定的秩序。另一方面,这些乡镇也有很多新生的治理事务,比如城镇化过程中带来的流动人口管理,其政府承担的公共服务比其他地区更多。与此同时,乡镇的人员配备并未增加,治理负荷过高的问题普遍存在。此外,经济发达乡镇往往也是社会矛盾较多、各项政策执行的复杂性程度较高的地方,对治理的规范性要求也比较高。因此,经济发达乡镇的改革需求很大,迫切需要通过乡镇体制机制改革来提高治理能力。

二是农业型乡镇。普通农业型乡镇,乡村社会虽然也发生了很大改变,但由于大量人口外出,基层社会仍然保留了非正式的治理网络,治理事务也比较简单。正常情况下,农业型乡镇的基本职责是维持乡村秩序,贯彻国家政策,治理负荷是不大的。近些年来,尽管政策执行的规范性要求提高了,但乡镇干部的构成也发生了极大改变,基本上是可以应对这些规范要求的。哪怕是有脱贫攻坚等阶段性的重大治理任务,乡镇也可以通过灵活配备治理力量来满足上级的治理需求。

三是城市乡镇。这些乡镇名义上还是乡镇政权,但已经不承担经济发展的任务,且城市化已经完成,大多数治理事务由市政部门承担,实质上是街道办事处。通常而言,城市乡镇的治理事务的标准化程度比较高,也比较有规律,治理资源也有保障。因此,治理负荷是比较低的。但是,城市乡镇的规范性要求比较高,乡镇政权只承担一些事务性的行政工作,绝大多数群众工作由村和社区工作者承担。正是在这个意义上,城市乡镇的改革核心是打通基层治理的最后一公里,让乡镇和村、社区更好地服务群众。

“1+4”的治理模式对于经济发达乡镇是有重大意义的。某种意义上,这种治理模式是一种强镇扩权的改革路径,其核心不仅仅是增强乡镇的治理能力,更是给乡镇赋权。而赋权的背后,其实是大量的人财物的投入。对于农业型地区,更重要的是保持一个简约高效的乡镇体制,主要功能是落实好上级政策,为村民自治提供有效的经济和政治基础。在这个意义上,尤其需要警惕简单模仿。对于城市乡镇而言,其重点是尽快融入到城市街区治理体系中去,更多的治理职能由市政部门解决。乡镇无需再履行过多的经济发展职能,也不用直接承担过多的市政管理职责,但需要解决好和群众密切相关的公共事务。

“1+4”治理模式的内在逻辑

近年来,各地在治理中心下沉和基层赋权的导向下,开展了一系列乡镇改革工作。“1+4”治理模式改革亦有类似考量,其内在逻辑主要有三个方面:

一是赋权。赋权的本质是调整条块关系。过去,职能部门掌握了大部分事权,基层事务的资源、事权和执法权都由部门掌握,乡镇政府只有配合执行的任务。与此同时,职能部门还以属地管理为由强化了对乡镇事务的控制。因此,乡镇政府“有责无权”的现象较为普遍。比如在此次改革中强调成立“综合执法一队伍”,本意在于赋予乡镇政府足够的治权,解决了权责不一致的问题。不过,应该注意的是,上级部门对乡镇政府的赋权,主要是赋予了事权,上级部门仍然保留了大量的检查考核权。其突出表现是,上级部门可以通过制度规范等方式,运用督查检查考核等办法,对乡镇政府的履职情况进行全过程管理。这其中建立政策过程中的上下级沟通机制,解决条块分割的问题尤为重要。

二是流程再造。一段时间以来,乡镇治理的问题并不完全是因为上下级之间权责不一致所致,而是不尽合理的乡镇治理体制机制造成的。比如,一些经济发达乡镇的机构设置过多过于分散导致治理分散,无法形成合力。又如,随着基层治理规范化程度越来越高,事务性的工作占据了乡镇治理的大量精力,导致群众工作受到了一定影响。通过合理调整部门设置,优化治理流程,可以较好地回应这些问题。比如,“便民服务一窗口”,便是典型的流程再造的办法。简单而言,乡镇政权通过设置“前台”和“后台”,把一些标准化程度较高、规律性较强、关系到群众利益的事务放到便民服务窗口,既规范了事务处理的过程,避免了行政惰性,又方便了群众,维护了群众利益。另外,一些地方还通过合理调整乡镇治理单元,较好地解决了各种治理需求。比如,很多经济发达乡镇设立便民服务中心,还在镇村之间设立了联村、总支或管理区,派一些干部下沉到农村工作中。这样一来,乡镇形成了行政科室、便民服务中心和管理三位一体的治理体系,各类治理事务都可以在合适的治理轨道中得到高效解决。

三是重心下沉。说到底,乡镇仍然是基层治理的支柱,“小事不出村、大事不出乡”是其基本的治理原则。无论是赋权改革,还是流程再造,最终目的都是为了实现重心下沉。治理重心下沉主要有两个方面的内涵,一是从上下级关系看,它意味着基层治理事务尽量在基层解决,治理资源要向基层倾斜;二是从乡镇内部来看,它意味着要加强乡镇的统筹治理,尤其是要加强党的领导来引领基层治理。近些年来,各地通过党建引领,强化了基层党组织在基层治理中的领导作用,且通过发挥党员的先锋模范作用,让基层治理得到有效推进。

(作者系武汉大学社会学院研究员)

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  编辑:蔡阳艳