今年以来，扬州市按照省委要求，以现代化治理、系统化思维、规范化设置、一体化实施为总体思路，坚持赋权事项、组织架构、网格建设、考核奖惩、指挥调度“五个统筹”，全域推进基层整合审批服务执法力量改革。截至目前，改革框架全面拉开，各镇街职能整合、机构设置及人员调整等全部到位，改革效能正在逐步显现。

改革实践：赋权做加法，精简做减法

统筹赋权事项，厘清权责边界。根据江苏省《乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，以县为单位统一制定出台审批服务清单和行政执法清单，各镇街平均承接30余项县级行政审批权和近100项县级行政处罚权。除中央明确要求外，其他设在镇街的县级派驻部门均实行属地管理，科学划分县级部门与镇街713项事项的主体责任和配合责任，并建立向镇街交办事项准入制度，杜绝责任层层转嫁。出台《镇街行政权力及责任清单动态管理办法》，对在实际运行中镇街无力承接或企业群众办事反而不便的，及时进行调整。

统筹组织架构，优化编制资源。整合镇街原30多个职能机构，乡镇综合设置“一办八局”9个职能机构，街道设置“一办七局”8个职能机构，职能机构内部不设科室，实行大部制管理。取消原事业单位性质的“五大中心”，统一设置综合服务中心，管理镇街所有事业人员。对700余项日常事项逐一编制工作流程图，做到“按图行权”。在锁定镇街实有人员基数前提下，统筹使用行政、事业编制性质人员，全员设置ＡＢ岗，施行同岗同奖。

统筹网格建设，强化精细管理。推进网格标准化建设，全市共划分综合网格5639个、专属网格593个，选配10922名专兼职网格员，镇街、村（社区）干部融入网格，构建“一格一长多员”的网格队伍，推行巡办分离，实现“日巡查、周分析、月汇总”，为指挥调度平台信息归集、预警研判、考核督查等功能发挥提供一手数据来源。

统筹考核奖惩，实现乡呼县应。县级部门派驻在镇街的审批服务执法人员，实行双重管理，县级主管部门加强对派驻镇街审批服务执法人员的业务指导、培训监督，做到“谁移交、谁指导”“谁主管、谁监管”。赋予镇街“调度权”“考核权”“任免建议权”，对派驻的机构和人员年终绩效考评权重不低于50％，县派驻人员党团组织关系转移至所在镇街，其人员任免调整均须书面征求所在镇街意见，镇街可以对不适应、不胜任现任岗位的派驻机构负责人提出调整建议。

统筹指挥调度，建立管理中枢。坚持“市级统筹管大事、县级统抓管难事、乡级统办管琐事”的功能定位，在全国率先建成市县乡三级实体化、一体化指挥调度平台，平台基本实现全口径数据归集、全天候指挥研判、全方位协调处置等功能。各镇街在党建引领等标准模块基础上，根据自身实际在一体化平台增设了其他特色模块，成为各镇街决策、执行和监管智慧管理中枢。

改革体悟：全面调动“人”的积极性

必须坚持和加强党的全面领导。坚持和加强党的全面领导既是推进基层“三整合”改革的根本指引，也是重要内容。扬州始终按照省委“1＋4”改革要求，在市委直接领导下，把基层“三整合”改革与党建引领基层治理、网格化管理作为推进市域治理现代化三大核心板块。实践证明，正是有了党委强有力的领导，基层“三整合”改革才能不局限于权力事项赋予、机构编制调整等，而是与人事薪酬制度改革、财政体制改革、网格管理、指挥平台建设等进行系统谋划、规范设置、协同推进，从而为基层“三整合”改革提供了更多资源和空间。

必须激发干部队伍干事创业热情。体制机制的变革调整必然对干部队伍的能力素质提出更高要求。只有把队伍稳住了、建强了，机构职责才有履行主体，基层治理才能事半功倍。在基层“三整合”改革中，我们围绕建设一支与新体制运行要求相适应、与审批服务执法事项要求相匹配的高素质干部队伍目标，出台《加强镇街干部队伍建设的意见》《镇街干部教育培训办法》等文件，要求镇街领导班子成员中，有村、社区党组织书记经历的占比，动态保持在30％以上；明确镇街编制资源向行政审批局、综合执法局和指挥调度中心等3个新设职能机构倾斜，人员使用选拔在县域范围内统筹考虑。实践证明，只有充分考虑“人”这一改革中的核心要素，以健全完善有效激励机制为抓手，让基层干部行有方向、做有底气、干有奔头，基层“三整合”改革红利才能充分释放，基层治理水平才能有效提升。

扬州市市域社会治理指挥中心 作者供图

必须坚持试点先行、步伐稳健。扬州在基层“三整合”改革中，针对镇街经济社会发展水平不高、不平衡这一实际，选取改革意愿强烈、区域代表性强的镇街先期开展试点，对试点成效明显的镇街在政策资金等方面给予适度倾斜，以看得见、摸得着的改革成效激励督促全部镇街推动改革。将中央、省委文件精神细化为近期目标和远景蓝图，把矛盾比较突出、通过努力可以解决且群众易于感知的事项作为近期改革重点，做到一事一方案、一步一脚印，形成由易及难、梯次深化的推进格局。同时，确立不得增加基层财政负担、不得影响干部队伍稳定、不得影响企业群众办事的改革原则，着眼于优化存量、内部挖潜、激发活力，整个改革期间，各项工作衔接过渡有序，干部队伍思想稳定，效率效能不断提升。实践证明，只有吃透上情、把准下情，结合实际、务实推进，才能找到破解难题的“金钥匙”，做到行稳致远。

改革深化：不断统一认知、完善机制和提升能力

进一步统一干部群众思想认识。思想是行动的先导，思想解放的力度直接决定了改革的深度和成效。从实际推进情况看，凡是推进快、效果好的镇街，都能把政策宣讲、文件解读作为凝聚改革共识的手段。反观个别进度略后、成效不好的镇街，在改革伊始，一些干部群众对改革的意义、目标及实施举措等认识理解不充分、不全面，有的不认真细致学习中央、省委改革文件精神，一味等上级提要求、作部署，不能结合本地实际做到先谋划、先推进。因此，在推进过程中，要通过中心组学习、政策宣讲会、业务培训班等，讲清楚改革目标任务，讲清楚改革主要内容，讲清楚具体实施路径，让广大干部群众知晓改革、拥护改革、参与改革，为改革的稳步推进提供民意基础和思想支撑。

进一步完善机制建设。扬州细化落实省委改革要求，探索建立职责准入、资源下沉、权力调整、全员培训、考核评估、信息共享等“六项机制”，已取得初步成效，但仍有较大健全完善空间。以权力调整机制建设为例，首先此次赋权一般采取以县（市、区）为单位统一从省指导目录中选定的方式，其优势在于便于协同操作、统筹实施，避免了基层之间互相攀比，但其劣势在于忽视了各镇街之间的差异。其次，目前赋予了镇街权限有成熟完善的审核程序和制度，但一旦出现镇街无力承接或不想承接的权限需要退还时，又缺少相关程序制度的顶层设计，导致各地退还权限时会出现一定的法律风险。再以信息共享机制建设为例，数据不能共融共通始终是一个难以解决的问题，有些专网重收集不重应用、重内部应用不重外部共享的局面在短时间内难以解决。因此，实施过程中，要坚持问题导向，从健全完善制度机制入手，进一步细化政策口径和措施举措，厘清县乡权责边界，推动资源下沉，动态调整赋权清单，强化考核评估，加大数据归集、端口授权力度等，真正实现基层有人、有物、有权。

进一步提升干部能力建设。目前，镇街干部队伍庞杂、人员老化但上升通道普遍狭窄，部分镇街干部学习动力不足，工作干劲衰退。长期以来，镇街更多地围绕经济建设、招商引资，以及县级党委、政府的硬性考核开展工作，抓经济的干部多，懂法律法规、精专业领域的干部少。管理体制变革和运行机制优化后，镇街干部队伍能力素质不能适应匹配的问题越来越突出，如何规范高效审批、精准公正执法成为许多干部面临的新课题。前期，我们通过出台政策文件、举办专题培训班等方式，初步实现赋权事项有人办，但距离办理零差错、零诉讼目标还有不小差距。下一步，必须将加强业务知识学习培训、提升镇街干部政治理论素养、提高审批执法事项等专业办理水平等作为一项重要任务常抓不懈，力争通过一年左右的时间，打造一批讲政治、懂政策、擅业务的全科型和复合型干部队伍。

（作者系中共扬州市委组织副部长、编办主任）