大运河生态环境是大运河价值不可分割的重要组成部分。省委书记娄勤俭在省委十三届八次全会上指出，沿大运河地区，流淌着千年的文化，运河今天仍然发挥着重要的航运水利功能，要系统推进历史文脉传承、生态环境修复、岸线景观塑造、绿色经济发展，一体建设高品位、高水平的文化走廊、生态走廊、旅游走廊，形成江苏的美丽中轴。近百年来，由于自然变迁、人文破坏和保护不力，大运河面临着资源环境形势严峻、生态空间挤占严重、生态保护合作机制亟待加强等突出问题。如何做好大运河的生态保护是摆在我们面前的一道重要课题。

作为线性活态遗产，大运河分属沿线8个省（直辖市）、37座城市的150个区县管理，这些省或市、县各管一段，大运河被分隔成了一段段的小运河。目前，大运河统筹协调管理机制尚未健全，特别是大运河的水生态保护，既涉及多个省、市、县（区），又涉及众多行业部门。大运河的水系是相通的，靠单个城市保护运河生态是不现实的，需要沿线城市打破“一亩三分地”，共同发力、优势互补，形成区域合作、互联互通、资源共享的格局，如此才能真正治理好运河生态环境。因此，要建立大运河全流域的生态保护联动机制，通过合作组织、流域性立法、规划衔接和生态补偿机制的建立，调动沿线省市和不同部门保护大运河水生态的积极性，共建共享推动形成绿色发展模式和绿色生活方式，将大运河打造成河湖岸线功能有序、生态空间山清水秀、农业空间绿色宜居、城镇空间特色突出、山水林田湖草生命共同体相得益彰的“美丽运河”。

成立大运河生态合作组织。从地域上看，大运河沿线城市之间不同类型的利益诉求多、矛盾多，协调起来难度大，目前还缺少一个跨区域协作的有效平台。从功能上看，在国家市县层面，大运河都分属不同的管理部门，缺乏整体规划和统一的管理协调机制。因此，要推动成立跨地区的合作平台，做好大运河的生态保护。2017年4月，徐州、宿迁、淮安、泰州、扬州等5市代表共同成立了江淮生态大走廊运河城市生态合作组织，达成共建共享江淮生态大走廊共识。在此基础上，要扩大参加城市范围，争取吸纳江南运河、浙东运河及大运河沿线所有城市参加，成立大运河全线城市的生态合作组织。不仅如此，还要借鉴申遗过程中的协调联动机制，推动运河沿线城市建立跨地区、跨部门的大运河生态保护联动机制，形成合理的协调机制和分工体系。通过全国层面大运河生态保护联动机制的建立，实现跨市、县流域的环境综合整治，全面实行区域水环境共保、共防、共治，实现区域生态建设一体化。

推进大运河流域性立法。用法治思维推进大运河文化带建设是确保大运河文化遗产保护、文化价值弘扬、生态保护修复、沿线环境建设落到实处的必然要求。在大运河文化带建设中，有些地方理念不新、站位不高，拟建或在建工程项目对大运河环境风貌造成新的损伤，难以展现水与岸、河道与建筑、功能设施与人文景观的协调之美和整体之美。解决这些突出问题，亟需通过立法规范引领，为大运河文化带建设保驾护航。大运河遗产的线性特点，使得大运河保护立法要树立全线“一盘棋”思想，注重顶层设计，探索流域性立法，从现在的按区域管治转向按流域管治，构建一个具有统一约束力和规制力的保护体系，形成流域共治、战略共保的工作格局。在立法中要按照统筹兼顾的原则，妥善处理好保护与利用的关系、遗产管理与水利航运管理的关系、文化功能与航运功能的关系。要通过专项立法，落实保护第一、生态优先的方针，真实完整保护传承运河文化。结合国土空间规划，对各类文物本体及环境实施严格保护和管控，严防大拆大建、监管失控，合理保存传统文化生态，注重对文化元素、建筑材质、环境景观的融合协调，完美展现运河风貌。在针对大运河遗产保护和文化带建设立法时也要特别强调生态保护的重要性和水生态保护联巡联防联治协调机制，主动对接省重点功能区战略，鼓励和支持大运河沿线城市加强协同创新、联动发展。沿线各地在做好自身的大运河保护立法的同时，还要创新社会治理模式，将地方上好的做法推动上升为制度，进一步推动系统治理、依法治理和综合治理，为大运河文化带建设提供生态保障。

加强大运河规划衔接。在进行大运河文化带建设顶层设计和战略规划时，要高起点定位，整体上考虑。沿线城市在规划之初就要形成协同发展、跨专业领域合作的态势，形成既有合作、又有分工的文化带、生态带、旅游带规划编制机制。大运河遗产分属不同部门管理，在编制相关大运河规划时要推动水利航运、园林建设、文化、旅游等部门注重规划衔接。中办、国办发布国家发改委编制的《大运河文化保护传承利用规划纲要》后，水利部、自然资源部、文化旅游部、国家文物局分别编制了文化遗产保护传承、河道水系治理管护、生态环境保护修复、文化和旅游融合发展等4个专项规划。沿线各省市在编制《大运河文化带建设规划》《大运河旅游发展规划》《大运河生态保护规划》《大运河国家文化公园实施方案》等规划方案时，既要与这些上位规划衔接，也要做到相邻省市之间的规划衔接。同时，在一个城市内也要做好大运河遗产保护规划、大运河文化保护传承利用规划、大运河旅游发展规划、大运河航运发展规划、大运河生态保护规划等多项规划之间的衔接，处理好保护与利用的关系，既要保护好运河物质遗产，又要保护好运河的非物质文化遗产；既要保护好运河的文化资源，又要保护好运河的生态；既要保护好运河遗产区、缓冲区范围内的文化生态资源，又要保护好运河风貌协调区、视觉廊道，以及运河沿线城镇聚落的文化与生态；既要保护好运河的主航道流经的区域，又要保护好历史上的运河遗址以及运河支流水系的生态环境和文化环境，让大运河遗产永续留存。

建立大运河生态补偿机制。建立生态保护补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态系统服务价值的基础上，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务，使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进运河全线共享保护成果、促进人与自然和谐发展具有重要意义。构建大运河生态保护联动机制离不开生态补偿机制的设计。要推动构建公平公正、权责一致的生态补偿制度，探索建立纵向和横向两个维度的生态补偿。纵向上，突出以奖代补的生态补偿机制。对水质改善较好、生态保护贡献大、节约用水好的市、县加大补偿力度，进一步调动保护生态环境的积极性。横向上，建立区域流域上下游“双向补偿”机制，坚持“谁保护、谁受益”“谁贡献大、谁受益”的原则，制定覆盖大运河文化带区域内主要河流的区域补偿制度，确保属地管理责任得到有效落实。同时，推进重点项目资金扶持政策的建立，推动中央及省级财政对大运河文化带建设中的水生态保护项目建立资金扶持政策，对沿线已列入国家专项规划的项目如江淮生态大走廊建设、南水北调东线工程建设等重点项目，给予一定的专项政策扶持和资金支持。用政策来统领沿线城市合力保护大运河生态环境，编制生态保护规划，出台保护标准，为大运河文化带建设和大运河国家文化公园建设提供生态保障。通过上下游的利益平衡和环境生态保护补偿，实现全流域协调有序的全面保护，让大运河成为美丽中国、美丽江苏的重要支撑。

（作者系江苏大运河文化带建设研究院特聘研究员）