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“十四五”规划编制要注重“软要素”
2020-10-21 16:29:00  来源:《群众》(决策资讯版)  作者:何万篷

编制和实施国民经济和社会发展五年规划,是我们治国理政的重要经验。在海外舆论看来,中国的五年规划,旨在“发挥全部潜能”“引入竞争机制”,营造“最佳产业结构”“凝聚最大公约数”,是一项“程序复杂的工作”“对全球意义日益重大”……而“这一点以前曾为外界所忽略”。如今,我国国民经济和社会发展规划纲要即将出台第十四版。编制最新的五年规划,在前瞻引领性上,须突出强调“以2035引领2025”,要“从未来回到今天”,不忘本来,吸收外来,面向未来。在落地实现上,要研究国民感受变化,降维叙事尺度,贴近民情社意。

面向未来,定义未来

编制和执行五年规划,是我国宏观调控工具箱里的利器,也是综合竞争力的重要组成部分。它有点像金字塔结构:量大面广的市场逻辑(塔基),系统总成的政治逻辑(塔尖),智敏传导、动态权变的政策逻辑(中间层),嵌套组合在一起。政策逻辑既要对照上位要求(政治逻辑),又要对接基础诉求(市场逻辑)。五年规划,通常有四个要件,简而言之是“两预两共”,即预见先于预案,共识牵引共同行动。

“百年未有之大变局”,是对我方有利之大变局。所谓大道至简,某些西方国家为什么不管不顾、不惜冒天下之大不韪,对我们“动怒”“动手”,乃至以“脱钩”相要挟?就是因为我们做得对,行进在正确的轨道上。在方式和方法上,我们要柔性调整、精准适配;但在方向上,要咬定青山不放松。跌宕起伏、峰回路转的,是外部环境;坚定不移、具有良好预期的,是中国路径。

“十四五”期间,很多事项是很清晰的,包括但不限于“双循环”(强化内循环,优化外循环。其中,外循环尤其要重视深化近循环——“远亲不如近邻”)、“双加速”(全球化在逻辑重构中重新加速,区域一体化空前加速)、“双温和”(温和通胀、人民币温和升值)、“双城”(人民城市人民建,人民城市为人民)、“双优”(优化软要素,优化软环境)、“双化”(公共服务的均衡化和平等化。前者指向空间,后者指向人群,加在一起就是公共服务均等化)、“双进”(国资民资双向进入,“国引民进”,相互渗透、相互触发)等。

始于“实现度”,精于“准备度”

评估“实现度”时,一般要回答是否错过了什么?长板的功效是否发挥到了极致?对过往失误、偏差、盲区总结不够,检视不深,效果就会打折扣。反省功课如果做不好,就无法从更大范围、更宽领域、更深层次上,提高我们的准备度。

提高“准备度”,就是“管理未来”,将未来趋势变成现实场景,将现实场景变成具体项目,将具体项目细化操作。最终,细化到目标、指标和坐标上,尤其是落到尖峰(极核)—高原—廊道—网络的生产力布局上。就全国而言,大都市策源、城市群融合、经济带联动、国内大循环主导、国内外双循环互促的格局,已经基本明朗。每个地区、部门都要在全局大局中,找到自己的特殊位势、特殊使命和特殊机会,以准确识变、科学应变、主动求变,进行差别化探索和创新发展。

要想达成上述目标,关键是约束条件、情景模拟、循证决策、柔性合成。尤其是开展情景模拟,并针对性地做好预案。五年规划在很大程度上是项目规划,以及支撑项目的人才和资金规划。目前,有些地方存在简单化处理规划事宜的情况。如在决定经济指标时,只是盯着左邻右舍,不赶前不赶后,随着大流往前走,忽略了本地的基础条件、外部机会、项目储备,尤其是人才和资金的供给。未来拟实施的项目,琳琅满目、千头万绪,需要先分层、再分类、后量化,抓准牛鼻子工程。

优化“软要素”是重中之重

“软要素”在治理体系和治理能力现代化中日益重要。目前,对软要素尚无统一而明确的定义。一般来说,软要素是和人(服务)强相关的要素,或者说是和主观认知及其能动性实践强相关的要素的集合。时代发展正从“容器阶段”“物质消费阶段”,进入“内容阶段”“体验式消费阶段”。只有在“软要素”高度联结、充分“溶解”硬要素(譬如高楼大厦、市政基础设施等)之后,才能让整个治理系统涌现出新的高级功能。

首先是服务业之“软”。上海某中心城区以新加坡的“全球贸易商计划”为原型,实施“全球服务商计划”,以人才服务驱动专业服务,以专业服务牵引全域性、综合化的动能释放,打造国内首屈一指的服务贸易高地。“全球服务商计划”贵在从大写意精准聚焦为工笔画,对照、对接、对标、对表,既有可感知的早期收获,也有可持续升级的赋能增值。服务业之“软”,还暗含着自然人(就业者)和法人(企业)关系的变化。在工业经济时代,哪里有企业,哪里就有就业;在服务经济时代,哪里有人群,哪里就有产业。软要素的权重越来越大。

其次是公共传播之“软”。我们需要将“十四五”规划用企业家和老百姓喜闻乐见的语言来表述,让受众看得懂、够得着、用得上,避免空转和虚转。仍以前述的“全球服务商计划”为例,其实就是积极的服务业企业集聚计划,是服务贸易促进政策。但是使用“全球服务商计划”一词显然传播性更好,言简意赅、生动具象,完全符合市场主体的语境。如某国的“全球贸易商计划”,一开始叫“国际商务枢纽计划”,更偏向于政治家的视角,和企业的结合度不够紧密,运行初期效果自然不理想。

再次是整体政府建设之“软”。要克服合成谬误(局部利益加总,小于整体利益),填补部门缝隙。不能“隔断化”、碎片化、板块化,更不能板结化。新冠肺炎疫情深刻暴露了我们在这方面的欠缺,职能部门“守位”有余,“补位”不足,横向、纵向、斜向,缝隙随处可见。要想有效调动国家力量中的所有相关要素,政府各部门应形成合力。我们的五年规划,何尝不是政府侧的自我改革?要素集聚、系统集成、改革联动,任重而道远。

最后是制度供给之“软”。经济发展和社会治理,都是复杂的巨系统,或者说是复杂适应系统。这种体系具有聚集、非线性、流、多样性等特性,和标志、内部模型、积木等机制。“适应性造就复杂性”,需要用“混序”“包容”的心态和智能化、智慧化的做法,来处理那些随机、突发、无序等问题,提升治理效能。容错、容缺、容低、容小、容慢,不能过于刚性和机械,不能搞一刀切、切一刀。要反对形式主义、官僚主义和教条主义。

数字经济本身就是非常典型的软要素和硬要素的交叉集合,包涵新动能、基础设施、交易标的、游戏规则等。千万不能把数字经济做小了,以为就是加装硬件那么简单的事情,应该在科学的顶层设计、管总规划的引领下,坚持基础建设与实战应用同步推进,全覆盖、全过程、全天候,迭代更新,让智慧城市建设成为创新生产、创新生活、创新交易、创新治理的试验场和竞赛场,催生更多的“传奇式创业”“现象级事件”和“颠覆性创新”。

软环境(营商环境),是软要素的子集。区域竞争合作,越来越聚焦到营商环境上。可以说,众多的硬指标组成了非常“软”的营商环境,集中体现为20个字——绝对便利,相对便宜,本质公平,全面安全,更加开放。这里的开放,实际上是对内开放、对外开放、对未来开放、自主开放,是高水平开放。

总的来说,五年规划是发挥和兑现比较优势的行动规划。要“不驰于空想、不骛于虚声”,将自身作为一个竞争合作单元,高举高打、先行先试、实事实做。五年规划,也是风险管理规划。要充分利用现代化治理手段,实现风险受控的弹性运营和持续发展。

(作者系上海前滩新兴产业研究院院长)

(转载需注明来源:江苏智库网)
  编辑:蔡阳艳