伴随新型城镇化和经济结构转型升级，中国城市发展由增量开发向存量更新转变已是必然趋势。与传统城市更新的“大拆大建”相比，强调微小修复、修补的城市微更新，越来越引起社会的广泛关注。如何理解这一新的治理模式，需要把握城市微更新的几个关键环节。

城市微更新，即从细微处入手，在不破坏城市基础结构的前提下，进行拆旧补新、修复再生的城市更新规划方式。它的出现与流行，本质上是一种城市规划建设理念的革新——从大街区到小街坊，从宽马路到窄街道，从土地规模增量到规模减量，从快节奏到慢生活，等等。进入高质量发展阶段，城市更新更加注重城市内涵的发展和城市品质的提升。城市微更新具有切口小、灵活性强、参与面广的优势，通过公共空间提升、公共服务设施改善，以及富有人情味的社区空间营造和人文复兴等措施，为城市发展带来更多公共空间、拓展更多可能性，给城市更新赋予新内涵。

理解这一新内涵，关键在两个方面。一是不仅仅将城市更新看作是一种建设行为活动，更重要的是将其作为城市发展的调节机制。从城市发展的客观规律来看，城市始终会经历一个“发展—衰落—更新—再发展”的新陈代谢过程，通过日常不断的、渐进的城市有机更新和结构调适，实现新的动态平衡，适应未来社会和经济的发展。二是城市更新涉及到城市社会、经济、物质空间环境等诸多方面，是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，需要摆脱过去很长一段时间仅注重“增长”“效率”和“产出”的单一经济价值观，重新树立“以人为本”的指导思想，以保障改善民生、完善城市功能、传承历史文化、保护生态环境、提升城市品质、彰显地域特色、提高城市内在活力为根本目标，运用多种更新手段、途径和措施，实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一。

近年来，许多城市结合地方实际，相继出台政策并开展有益探索，城市微更新达到了前所未有的速度和规模，同时也暴露了诸多问题。

社区人文关怀仍然不够。在当前的城市微更新工作中，“以人为本”的理念体现得不够充分，大多以物质性外观硬件环境改造提升为目标，主要集中在政府主导的对一些具有历史风貌或者老旧的社区进行物质空间的修缮整治，包括整治建筑立面、增加景观绿化等，从人的需求上去体验、观察城市不够，社区文化融入不足，对社区居民需求的人文关怀不够，不利于提升居民的幸福认同感和获得感。

公众参与的积极性不高。城市微更新工作只有让社区居民广泛和深度参与，才能落到实处。目前居民参与的城市微更新推广范围十分有限，多是采用“公告、公示、通告”等形式，这种参与基本上是从上至下的，公众缺乏反馈渠道等。由于没有鼓励和促进公共参与、社区自治的法律环境，缺乏扎根社区的社会组织，以及不少设计者提交的方案未能很好考虑各家各户需求和居民识图水平等，居民对此项工作往往难以充分理解，仅是被动地接受决策，极大地影响了居民参与的积极性和广泛性。

政府部门之间联动不足。政府主导和扶持是城市微更新工作的重要支持力量，但现实情况仍存在政府部门之间联动机制发挥不足的问题。比如，民政部门专长于社区建设，但在物质空间营建方面专业知识不足，在社区与城市的交界空间方面缺乏城市性关照。城管部门专长于环境整治，但在环境整治的同时兼顾城市文化彰显、城市功能提升方面统筹不足，在平衡整治涉及群体的利益方面缺乏手段。规划管理部门专长于城市规划，但在契合地方居民需求方面不足，在动员地方力量方面缺乏抓手。文化部门专长于文化建设，在和城市公共空间密切相关的公共艺术方面缺乏激励机制和质量管理。从长远看，任何一个政府部门都难以单独承担起支持城市微更新工作常态发展的重任。

地方缺乏有效的保障机制。目前的城市微更新在经济、产权、组织制度等方面仍缺乏有效的实施机制保障。经济制度上，单一依靠政府单方面的持续投入增加了政府财政负担，影响了后期的资金投入；产权制度上，个人空间、社区空间、公共空间、各自治理权限等法律界定模糊，利益划分和拆迁补偿的公平公正难以保证，为后续的实施管理带来困难；组织制度上，以街道为主的管理不能充分兼顾社区居民需求，缺乏以本社区居民自身参与的社区单元自治管理机构。

城市微更新的治理不仅仅是技术决策的过程，更是公共政策制定、实施与反馈的过程，既会受到相关政策的直接影响，也会对现有政策的实施提出新的挑战。因此，城市微更新要充分凸显地方居民以及社会资源的价值，特别是在微更新之后的价值，全面分析，协调共享，定位微更新空间的公共价值与意义，进而为城市建设与发展奠定基础。

设计落实前进行充分而深入的调研。在改造项目启动前需进行谨慎细致的策划，合理权衡各方面的利益诉求，对可能出现的问题和挑战进行充分的事前准备和深入研究，进一步提升决策的前瞻性与科学性，避免匆忙启动拆迁而带来的负面影响和各种风险。基于治理视角，社区更新的内涵不仅仅局限于空间更新层面，应树立以人为本的思想，关注社区人的社会网络、属性特征和个体需求，重视社区文化营建，加强社区公共空间与公共生活的关联。对内注重社会结构多样性、活动弹性、更新适宜性，对外注重社区与周边的整体性、联动性、互补性，建立良好的“人—空间”和“自然—人文”互动关系。

加强公众引导和搭建多方协作平台。相较于传统单一的自上而下的外力干预，自下而上的内生动力成为城市微更新倡导的新生力量。通过把城市更新的决策权和发展资源的控制权更多地下放到社区，实现由社区主导以促进社区基础设施的提升、更好提供社区服务和调动社会资本，赋权社区居民直接参与社区更新的治理，使居民在规划立项时由“让我改”向“我要改”转变，在编制时由“精英式规划”向“参与、沟通式规划”转变，在实施阶段由“旁观者”向“参与者”转变，把公众参与纳入全过程的决策机制内。以基层政府为导向，在现有行政体制内，最大程度整合“自上而下”的各部门支持，形成多方协作的文化共同体，搭建地区间可统筹的信息与资源平台；以资源为纽带，汇集热心社区建设的社会力量，并在长期合作中沉淀地方共建的合作伙伴，搭建政府、市场和社会三者的对话平台；以制度为支撑，结合各地规划专业人员和机构的实际情况，积极推进适合各地区的社区规划师制度，为街道和社区提供稳定长期的规划专业咨询；以宣传为手段，宣传先进的规划理念和项目实施成效，逐步培养市民关注社区空间的意识，为深度的公众参与做铺垫，有效推动民生改善和社会治理。

建立健全城市微更新的长效机制。城市微更新作为与群众生活息息相关的社会公益事业，不需要依赖大规模资金投入，重要的是建立“自上而下”与“自下而上”相结合的自主街区更新模式，以社区治理为切入点，将利益协调、更新激励、公众参与等新机制纳入既有的城市更新运行管理体系；需要均衡政府、企业、居民三方的直接经济收益和间接经济收益，保持政府、企业、社区（居民）三方在更新目标上的统筹与协调，把居民、产权单位、政府、社会力量团结到一个平台组织上；重视对社区空间与治理政策、制度协同的研究，加强基层政府和社区人员的培训，进一步明晰社区自组织工作内涵、权利与义务；加强更新后社区内部的运作和更新后的维护工作，建立居民参与自治和维护机制，形成可持续的自主更新模式；培育微更新智慧型公共参与，制定相应保障措施政策，统筹规划、建设、社建、民政、城管、文化乃至其他公共服务责任机构，建立政府、企业、社区（居民）三方“命运共同体”，有效保证微更新的全面推进及持续维护。

（作者系中国城市规划学会城市更新学术委员会主任委员，东南大学建筑学院教授）