日前，市委主要领导专题调度我市推动长江经济带发展工作时指出，保护和修复长江南京段生态环境还面临不少难啃的硬骨头、艰巨的硬任务。各有关方面要深入学习领会习近平总书记重要指示精神，从树牢“四个意识”、坚决做到“两个维护”的高度，持续抓好长江生态环境突出问题整治，坚定走好以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。

　　坚持生态优先、绿色发展，关键在于我们要坚持把保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置，突出重点、压实责任、抓铁有痕，切实下好共抓大保护、不搞大开发的先手棋，打好推动长江经济带高质量发展的主动仗。

　　正视历史，直面长江之痛

　　南京作为长江江苏段“最上游”和省会城市，是长江进入江苏省的“第一站”，能不能守护好长江“母亲河”，不仅关系南京自身，更关系下游地区及更大范围可持续发展。然而由于长期受粗放型发展理念的桎梏，南京长江段长期处于政策导向偏弱，产业结构偏重，空间规划偏散，法治保障偏软的状态。

　　在产业布局上，长江沿线是南京重化产业高度集中的地方，沿江分布着梅钢公司、南钢集团、南化公司、金陵石化“两钢两化”等企业。四大片区整治至今仍是南京产业转型的难点，沿江产业布局的不合理和“两钢两化”重点企业转型，都成为了长江南京段乃至整个南京绿色发展的掣肘。

　　在空间规划上，一方面，长江南京段岸线未能合理设定保护区、缓冲区，使长江水系缺失了可靠的生态安全网。例如，两岸的绿地、植被、树木、公园与建筑的间隔布局相对不够合理。另一方面，居住区、商业区、工业区存在空间上的隔离，人口过度集中在长江沿线，增加了长江沿线生态负荷。以桥北为代表性的高度人口集中区域，产生的生活垃圾、能量排放已发展为新城区的城市病，人口在沿江岸线的密集活动，给长江沿线带来了很大的环境压力。

　　在法治保障上，首先，长江保护专项地方性立法的长期缺失，让长江南京段缺失了“法治屏障”。虽然在2018年市政府审议通过了《南京市长江岸线保护办法》，并于当年4月10日开始施行。在某种程度上提高了企业、公众甚至政府行政层面长江保护自觉意识，但是难以在短期内愈合长江南京段历史遗留之痛。政府行政层面的制度，难以有强制性的制裁效果，故难以从根本上解决长江生态困境。

　　回归现实，突破理念桎梏

　　要着力解决长江南京段突出生态环境问题，确保长江南京段生态功能逐步恢复，环境质量持续改善，重点要对沿江工业、农业、生活、航运污染“四源齐控”，从源头控制流域生态环境风险“红灯”现象，尤其是重点要关注工业污染防控。小化工、小造船以及砂石码头大量侵占主城区长江岸线，化工企业偏重等表面看是生态环境污染问题，究其深层次原因，实际上是长江南京段工业体系的系统性、结构性和布局性矛盾的冲突所致。因此，要彻底破除长江南京段“化工围江”困境，实现生态效益和经济效益双赢，关键在于要构建现代的生态工业体系，以新的工业体系为抓手，从系统、结构和空间三个层次，共同推进长江南京段全区域一体化绿色发展。

　　要构建全区域一体化绿色发展，就要求政府在共抓大保护的实践中形成“一盘棋”思想，建立“以绿色为先导”的发展思维，打破陈旧的粗放型发展桎梏，站在“生态优先、绿色发展”的战略高度，加快建立起长江保护制度体系，以生态意识，指导生态实践；以生态制度，规范绿色发展。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。把改革主张转换成制度规范，用法治方式化解风险挑战，搭建起更牢固的框架、更规范的轨道，凝聚全市人民共同意志，形成全市方方面面的合力，为长江经济带生态优先，绿色发展保驾护航。

　　面向未来，夯实制度之基

　　长江南京段的保护关键在于夯实制度之基。坚持把修复长江南京段生态环境摆在压倒性位置，就要做到保护先行，贯穿始终，用最严格的制度、最严密的法治立起长江南京段环境保护“高压线”。

　　落实最严格水资源管理制度，加快地方性立法。坚守“三条红线”，即长江流域水资源开发利用红线、用水效率红线、水功能区纳污红线。实行“限”“禁”“关”合力，限制在长江干流沿线新建石油化工、煤化工等化工项目，禁止新增长江水污染物排放的建设项目，坚决关停沿江排污不达标企业。以“严”字当头，加快地方流域保护立法，将“严控”“严禁”作为治理水污染的关键词，坚决保护长江生态环境。

　　建立生态资源离任审计，终身追责制度。通过完善领导干部考评机制，正确引导绿色产业发展。建立自然资源资产“负债表”制度，开展领导干部自然资源资产和环境责任审计，建立统一高效、联防联控、严格问责、终身追责的生态环境监管机制。明确规定水质只能变好，不能变坏。

　　完善地方政府流域资源管理制度。建立区域内流域资源总量控制制度。通过控制流域资源开发利用的总量来控制开发利用程度，避免过度利用带来的环境污染和生态破坏问题。同时，在总量控制的基础之上，以行政许可为途径设计流域资源权利分配制度。根据不同的资格条件、权利需求将可分配的流域资源总量分解后授予相应的申请人使用。流域资源使用许可与总量控制相结合才能实现流域资源统一管理的目标，例如，排污许可制度与污染物总量控制制度联系紧密，二者需相互协调和融合来实现制度目标。

　　优化公益诉讼制度，健全公民环境权益保障机制。突出检察机关在环境公益诉讼中的重要作用。落实检察机构作为公共利益代表，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责。严格执行诉前程序，充分发挥检察建议功能，积极推进行政机关主动履责纠错，共同促进环境公益损害问题及时有效解决。同时建立起上下联动一体化办案制度，强化“上下联动、横向联动、内外联动”的长江南京段流域“大保护”合力。

　　（作者单位：中共南京市委党校政法教研部）