面对纷繁复杂的经济社会环境，2020年5月中央首提“国内国际双循环”，7月底召开的中央政治局会议进一步明确了双循环的战略方向和总体要求，即“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局……坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。”从总体要求可见，科技创新、结构调整、风险防范和扩大内需是现阶段双循环战略关注的重点。因此，加快形成双循环新格局，要抓好科技短板、链条长板、风险挡板、民生底板这“四板”建设。

以基础研究与科技创新补“短板”

大力推动科技创新，加快关键核心技术攻关是畅通中国经济双循环、摆脱“卡脖子”困境的关键。经过多年发展，我国科技进步已取得长足进展，2019年科技进步贡献率达到59.5%，创新指数位居世界第14位。但与高质量发展要求相比，我国科技创新系统仍存在这样一些短板：原始创新能力相对薄弱，集成电路、芯片等关键核心技术受制于人；创新链与产业链脱节、科技成果转化率偏低；优质创新要素流动不畅、系统集成能力较弱。

补齐这些科技创新短板，应从基础研究、应用研究、集成创新三方面重点发力，以科技创新赋能双循环发展战略。注重基础研究能力建设，加强原始创新。基础研究是科技创新总开关，是科学体系的源头。充分发挥我国“集中力量办大事”的制度优势，优化国家基础研究支持体系，推动政府研发投入聚焦基础研究领域，引导社会资金加大基础研究投入，形成多元化投入机制。提高基础研究国际化水平，瞄准国际科技前沿加强基础研究，对未来可能引领科技革命的技术制定长期跟踪与研究规划，深化基础研究国际合作。

围绕产业链开展技术创新，推进科技成果转化应用。全面梳理现有产业链在关键环节和核心零部件方面存在的技术短板，以“补链、强链、延链”为重点，精准突破制约产业链的技术断点和堵点，在关键环节、关键领域、关键产品上逐步实现进口替代，延伸产业研发的上下游链条。坚持应用研究的需求牵引和问题导向，发挥市场在配置科技成果中的决定性作用，鼓励企业消化、吸收创新，激发科技成果转化的内生动力。

抓住系统集成创新关键点，推动产学研深度融合。用系统化思维、协同理念谋划集成创新，按照利益共享、风险共担、优势互补的原则，明确企业、高校与科研机构等各类创新主体的功能定位，形成“产学研”深度融合的一体化创新模式。把握集成创新融合性、系统性的特点，利用信息技术与管理技术工具，对各类创新要素和创新内容进行选择、优化和系统集成，依托协同创新联盟或共同体等组织形式，搭建产学研资源服务平台，形成创新资源的集成放大效应。

以打造产业链供应链锻“长板”

通过统筹供需两端，协调内外市场，中国的产业链、供应链在不断改革发展中已逐渐形成自身的独特优势。从需求端来看，中国具备国内超大规模市场形成的范围经济和规模经济优势。中国拥有14亿人口、近4亿中等收入群体；2019年GDP近百万亿元，人均GDP突破1万美元。规模广阔、需求多样的国内消费市场是中国经济具有强大的内生增长动力。从供给端来看，中国具有产业上下游紧密联系产生的协同经济优势。中国拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家。完备的产业体系和产业配套能力，为中国保持产业链、供应链稳定运行奠定了坚实的基础。中国全面融入全球产业价值链，在世界500多种主要工业产品中，有220多种工业品的产量位居全球第一，全球制造业中间产品贸易的约20%来自中国。作为全球中间品的最大供应国，中国成长为全球产业链、供应链中的最重要一环。

构建双循环新格局，要抓好上述“双链”优势，拉长长板，增强我国产业链、供应链的国际竞争力。充分发挥超大规模市场优势，打通产业链内循环。有效释放中国大市场、新基建的内需潜力，通过消费和投资升级，畅通国内大循环。一方面促进内需的“数字+”“智能+”突破，带活上下游产业链供需关系；另一方面利用扩内需催生新模式和新业态创新，激发整个产业链升级突破的新动能。

强化优势产业领先地位，提升全产业链现代化水平。对目前中国已具备优势的航空航天、高铁装备、移动支付、5G通信等产业链领域，加快实施产业基础再造和技术提升工程，把提升全产业链水平作为主攻方向，进一步凸显中国制造优势，巩固中国在全球产业链中的重要地位。

推动产业集聚集约，以龙头企业带动产业链协同发展。加大对先进制造业大集群和大企业的培育力度，重点布局人工智能、集成电路、新能源汽车等新兴领域的先进制造业集群，努力打造先进制造业集聚高地。发挥龙头企业在产业集群中的“链主”作用，以龙头企业带动产业链供应链上的中小企业共同发展，助推国际国内经济双循环。

以抵御系统性风险厚“挡板”

当前全球新冠肺炎疫情发展仍不明朗，经合组织、世界银行、国际货币基金组织近期纷纷下调全球经济预期。为应对经济衰退，各经济体采取的相关管制措施导致“产业回流”“逆全球化”等各种形式的贸易保护主义抬头，贸易争端风险、债务风险、滞胀风险、地缘政治风险等风险加剧，导致国际大循环受阻。在此不稳定性、不确定性增大的国际背景下，对外贸依存度超过30%的中国经济一方面要面对全球经济低迷和保护主义对出口外循环造成的全面冲击，应对全球产业链失序、断链风险。另一方面，中国又要面对新冠肺炎疫情引发的需求萎缩、供给停摆等风险，应对国内市场供需两侧循环不畅的矛盾。

应对国内外出现的风险和挑战，中国必须增强经济的韧性和弹性，提高经济抗风险能力。增强产业链韧性和弹性。在应对内外部冲击时，产业链韧性是指产业链承受压力、防止断裂的抗打击能力；产业链弹性是指产业链适应冲击反弹的复原力。提高中国产业链的韧性和弹性，应高度重视产业链的完整性与供应链的便利度，畅通从原材料加工、中间产品生产、制成品组装、销售服务等产业链各个环节。鉴于后疫情时期供应链的本土化、区域化趋势明显，中国应重点关注构建国内战略性产业供应链，实现对传统全球产业链的替代。

建设风险预警、防范和应对体系。坚持风险防范为先为重，全面排查产业链的风险点和隐患，在重点行业领域建立必要的产业备份，从源头上防范重大风险。同时，做好风险的管控、化解、应对、处置工作，建立健全风险研判分析、风险防控协同、风险防控责任等各项机制，实现全领域、全方位、全过程的风险治理。

加强国际协调合作，共同维护全球经济安全稳定。统筹国内国际一体化发展，对内用好中国的超大规模市场和门类齐全的产业体系，对外促进“一带一路”倡议等国际经济合作共赢发展。用好国内国际两个市场、两种资源，加强与扩大国内国际产业链合作，一体化应对全球价值链重塑挑战。

以人为本保障民生托“底板”

我国新冠肺炎疫情防控和复工复产之所以能取得决定性成效，靠的是践行以人民为中心的发展理念。当前，新冠肺炎疫情对居民收入、就业等带来一系列负面影响，城镇新增就业人数同比减少，大学生失业率创同期新高，农民工、下岗失业人员等低收入群体的经济压力突出，部分贫困人口脱贫后面临返贫风险。构建双循环相互促进的新发展格局，把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，尤其需要抓好保就业、保民生的重点工作。

通过社会政策托底民生，恢复和扩大消费需求，加快构建消费内循环，在推动高质量发展中不断创造高品质生活。托底民生，要强化就业优先政策，支持多渠道灵活就业。就业是最大的民生，在“六稳”“六保”中居于首要位置。要认真研判就业形势，提高政策精准性，充分发挥“新基建”的就业带动效应和就业结构升级效应。要进一步健全鼓励创业创新的相关政策，加快形成以创业创新带动高质量就业的新格局。支持个体经营、非全日制、互联网平台等多渠道灵活就业，通过深化“放管服”改革，取消对灵活就业的不合理限制。

构建合理有序的收入分配格局，扩展居民收入来源。深化收入分配体制改革，调节国民收入分配格局，提高劳动报酬在国民收入中的一次分配比重，增加低收入群体收入，扩大中等收入群体规模。积极发展劳动、资本、技术和管理等要素市场，多途径扩展居民收入来源。完善以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，逐步缩小居民之间收入分配差距。

要完善社保体制，兜底民生保障底线。扩大公共服务覆盖范围，促进建立更加公平、可持续的社会保障体系，促进人的全面发展和共同富裕。充分发挥养老保险、医疗保险、失业保险的保民生作用。以打赢脱贫攻坚战、纾难解困低收入群体和受疫情影响的困难群众为重点实施紧急援助、定向支持等，使发展成果惠及全体人民，助力全民跨入全面小康社会。

（作者张为付为南京财经大学教授、现代服务业智库首席专家，胡雅蓓为南京财经大学教授、现代服务业智库研究员）