发展论坛

园区，是推动区域经济发展的关键引擎。在改革开放早期阶段，园区凭借其高效的平台整合能力，最大限度地释放政策优势，快速汇聚各类发展要素，以“成本洼地”效应推动区域经济快速发展。为充分调配各项资源，这一阶段的园区管理模式呈现出较为明显的行政化特色，管委会作为派出机构，采取行政化管理方式加快产业向园区平台聚集。

随着国内经济发展模式从速度经济向质量经济、创新经济不断迈进，既有的行政化管理模式限制了园区平台对市场资源的对接与调动能力，也抑制了园区平台对创新要素的汇聚能力。全面提升其面向市场服务能力，需要借助体制机制层面系统性改革，激活园区发展潜力，以管理效能系统性提升带动园区整体参与市场竞争适应力。

近年来，广泛推进的园区管理体制改革，以去行政化改革为主要特色，其主旨是推进园区管理运营模式市场化转型，促进园区管理系统整体升级，使园区在发挥传统资源整合优势基础上积极探索产业服务、产业资本运作等新发展路径，发掘园区增长“第二曲线”。

去行政化改革落到园区具体实践中，采取的一个常态化模式是对传统管理体制进行分置式优化，推进以管司分离为主的机制改革，即将原来以管委会为主核的单一管理架构，拆分成“管委会+平台公司”双核架构，实现“管”“司”分离分置。从多地实践成效来看，“管司”分离后形成的新架构，保留管委会传统的组织协调优势，能让既有的管理体系发挥出“双核驱动”优势，又借助机制更灵活的平台公司探索市场化程度更高、服务性更强的新增长点。在推进管司分离改革同时，同时还配套对管委会、平台公司的管理方式、运营模式进行改革。在管委会这一层级，改革主方向是职能聚焦，将管委会非经济职能向属地行政系统划转，使管委会专注于提升园区经济管理专业能力。同时，借助员额制、薪酬体系方面改革，在平台公司探索新的人事薪酬改革，打破传统行政化管理模式的刚性约束，激活园区平台整体活力。

在管司分离新管理框架下，园区平台得以在确保传统优势基础上探索新业态、新模式，孵化新增长点。推进管司分离改革之后，不少园区在日常管理中的灵活度更高、响应速度更强，管理效能也得到极大提升。

队伍建设更切实际，选人用人更接地气。推进改革以后，园区在人才招聘培养、任用选拔与举荐推荐上有了更多话语权，更能根据实际情况及时调整人才队伍，给基层一线员工、年轻优秀员工开辟更多施展才华空间，团队活力更能得到有效激活。

激励机制更为柔性，薪酬分配更加合理。去行政化改革前，园区团队在薪酬激励上受到各项约束，薪酬体系刚性特色强，对一线人员、实干人员的绩效激励区分度不够。改革后，园区层级在激励机制、分配机制的决策上自主性更强，薪酬体系弹性更足，激励机制也更完善，对人员的激励在区分度、规范性上都有了改进。改革后的激励机制向前台员工、一线员工大幅倾斜，对干实事的优秀员工激励更强，团队凝聚力、积极性都有了较大改善。

园区工作自主性更强，可根据实际及时调整发展策略。去行政化改革后，园区层级在确定发展方向、产业规划乃至于招商引资方面自主权、自由度均有了较大提升。园区可以根据自身发展路径、发展实际及既有资源禀赋把握发展方向，还可以根据一线市场反馈调整招商引资导引规则。从改革推进整体实效来看，去行政化改革后，园区在产业扶持资金使用上自行决策度更宽，招商引资能效大幅提升，决策效率有了明显改善。

值得注意的是，随着去行政化改革的持续深化，实践过程中也出现了一些伴生性问题，主要是新规则在执行时与园区既有管理习惯之间不配套、不同步所致。

事中事后监管难度增大。园区去行政化改革也是遵循事前审批向事中事后监管转型这一大方向。改革后，园区自主权限扩大也意味着园区要直面市场风险。管司分离新管理架构对管理团队专业度要求更高，尤其考验平台公司管理团队在项目招引时的风险识别、风险预判能力。

职能聚焦边界不明晰。去行政化改革中，管委会层级的配套改革是强调事权聚焦、职能聚焦，将社会治理职能向行政区划转。但具体到园区单元时存在治理职能转移时边界界定难题。有些园区在将社会治理职能转移出去后，反而造成了园区与属地资源支持网络的脱节，加大了园区管理协调的工作难度。在去行政化改革持续向深推进时，治理职能边界需要园区根据自身情况来确定，这同样对园区管理层专业度提出更高要求。

人事薪酬改革精细度尚需优化。目前，大部分园区员额制改革采取的是总量固定混编制。在激励方面，通过缩短考核周期、引入末位淘汰制、推广弹性薪酬制等管理制度来强化激励、确保队伍活力。但在末位淘汰制的绩效执行认定、弹性薪酬梯度设计等方面仍处于探索期。

确保园区去行政化改革切实落地，还需要强化改革执行的过程管理。以执行环节的程序化、规范化与精细化管理确保管司分离及配套的各项改革能达成统一成效。

一是强化园区管理风险控制体系。针对改革后可能存在的管理风险提升问题，应进一步完善既有体系风险防范、风险识别机制，尤其是要重视项目招引、入驻前的风险识别制度建设。除借助对赌协议规避项目招引风险外，还可通过引入专业风投管理团队，以风投先投、园区跟投等方式将招商引资项目中的风险前置，以市场化机构背书的方式降低项目前期识别风险。

二是进一步明确管委会事权边界。在园区改革大趋势下，管委会的经济管理职能、组织协调功能更加凸显，这就更需要管委会处理好与平台公司、行政机关、街道等单元的事权边界，降低事权交叉堆叠带来的管理损耗、协调损耗。要重视“管司协同”机制化建设，以程序化、制度化建设降低各主体间沟通协调损耗。

三是加强人事薪酬规范化管理。针对引入末位淘汰制、弹性薪酬等新制度可能带来的负面影响，可通过更加精细化管理来提升管理规则执行的公平度予以解决。如引入系统化、数字化、线上化量化考评体系，细化考核指标，提升绩效考评公平度，确保改革新规在执行中的公平公正性，实现人事薪酬改革正向激励目的。

（作者为中共南京市委党校副教授）