2021年2月，《南京都市圈发展规划》正式获得国家发改委复函同意，南京都市圈成为我国最早启动、首个获得国家层面批复的跨省域都市圈，横跨苏皖两省8个地级市和2个区（市），肩负起“跨区域协调”探索之责。

今年8月27日，2022年江苏青年智库学者沙龙系列专场暨第二届南京都市圈发展论坛在宁举行。本次论坛由江苏省社科联、南京市委党校主办，南京新时代中国特色社会主义发展研究院承办。论坛上，来自北京、江苏以及安徽等地的专家学者，围绕“联通沟通畅通——以同城化合力释放都市圈潜能”这一主题，为南京都市圈建设发展建言献策。论坛还发布了《南京都市圈发展报告（2022）》，对南京都市圈发展成效进行了全面总结，并展望未来发展方向。

南京都市圈建设要先把区域共同市场建立起来

现在，国家提出要构建区域发展新格局。“构建区域发展新格局重要一环是构建区域统一大市场。”南京大学原党委书记、文科资深教授、著名经济学家洪银兴说，中国地区发展很不平衡，同一个区域范围发展也不平衡，中共中央国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，就是要推动要素在全国范围内无障碍流动，它的一个重要目标是要推动区域协调发展。

洪银兴表示，作为我国区域协调发展的重要枢纽，南京都市圈和其他都市圈不一样，是跨行政区域、跨省的一个都市圈。建设全国统一大市场对南京都市圈建设非常重要。南京都市圈发展遇到的问题，要放到全国统一大市场建设中来研究和解决。洪银兴说，现在我们研究南京都市圈这种跨行政区域的都市圈怎么能够建设成功，关键是要先把区域共同市场建立起来。还有，以上海为中心的长三角都市圈，是一个大的都市圈。南京都市圈，是长三角都市圈的重要组成部分。长三角中心依然是上海，南京都市圈建设要主动建立与上海通道，获取长三角中心城市辐射。

加快南京都市圈高质量一体化发展，推动长三角在构建新发展格局中实现更大作为

习近平总书记指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。“以南京为中心横跨苏皖两省及紧密联系周边城市共同组成的南京都市圈，承东启西，连南接北，是长三角城市群的重要支点，是我国区域协调发展的重要枢纽。”安徽省委党校副校长江观伙说，高质量建设南京都市圈，实现跨区域都市圈典范建设的目标，是关系苏皖两省经济社会发展、关系我国构建新发展格局的一个重大问题。

在他看来，南京都市圈高质量一体化发展，是推动我国区域协调总体发展战略的一项重要举措，为长三角高质量一体化发展提供强大动力，是苏皖两省协作联动的重要平台，有利于形成跨省级行政区区域治理新模式，为我国现代化都市圈建设积累经验，推动长三角在构建新发展格局中实现更大作为。

至于如何提升南京都市圈建设质量，江观伙建议提升发展站位高度，破除壁垒，建立统一市场开放体系，推动一体化实现新突破；增强利益融合深度，建立利益共享风险共担机制，深化统筹产业发展新布局；拓展协同发展广度，共建共享，开创全方位合作新局面；加大政策推进力度，细化措施，创新都市圈融合新机制，更好实现要素市场化配置；提升交流交往热度，增强共识，形成一家亲的新氛围。

推进同城化要建立在区域利益平衡基础上

“为什么要建设都市圈？南京都市圈规划提出，以提升南京都市圈整体实力和竞争力为目标，以促进中心城市和周边城市同城化为主攻方向，以建成同城化发展机制为突破口。”中共江苏省委党校校务委员李宗尧教授说，都市圈为什么要强调同城化？为什么没有实现同城化？制约同城化的障碍是什么？大多数人觉得是行政壁垒或者行政边界。那么，取消行政边界行不行？不行。因为行政区或者说行政区经济，是一把双刃剑。

李宗尧认为，历史看，行政区经济为我国经济发展提供了持续动力。改革开放以来，我们一个非常重要的成功经验，就是中央政府调动了地方政府发展的积极性，有人称之为“地方俱乐部锦标赛”。回顾改革开放过程，实际上就是不断释放基层活力、调动地方政府积极性以及调动地方领导干部参与地方经济发展积极性的过程。所以行政区经济实际上推动了我国经济社会的快速发展。“在推动地方经济发展过程中，中央政府或者说上级政府对下级政府的一个重要指挥棒就是目标考核，通过目标考核、指标考核增加地方发展和环境治理等各方面压力。”他说，考核在客观上就要有一个清晰范围或边界。这就是行政区边界和行政区经济的一个重要前提。这样的“地方俱乐部锦标赛”，客观上形成了区域与区域之间的竞争关系或比赛关系。在区域竞争关系背景下，各城市主动打破边界进行合作，但合作目标是不一致的，合作中想获得的利益是不一样的。

“因此，推进同城化，更多要考虑到利益关系，将其建立在区域利益平衡基础上，这样的合作才能更为持久、稳固。”李宗尧建议设立跨界性都市圈合作治理机构，进行平等有效协商，进而达成合作基础；设立跨界性有效平等协商机构，从区域共同利益入手，建立各成员城市积极参与的利益分配机制，维护跨界合作的合理性；设立跨区域冲突仲裁机构，公平公正裁决各种问题，依法推动各项政策措施的落实。

构建数字经济赋能南京都市圈发展新动能

南京市社科联党组书记、主席，江苏创新型城市研究院首席专家曹劲松，建议构建数字经济赋能南京都市圈发展新动能。在他看来，在数字经济赋能城市发展的当下，城市要素流动速度快，信息、资源更加公开透明，配置效率高，有利于城市间经济、产业以及人才技术上的合作与交流；数字经济为产业结构优化升级提供了强大动力，促使传统产业生产方式、业务流程和组织方式发生变革，为传统产业优化升级提供助力；数字经济带动了城市中数字产业的发展，在赋能城市高质量发展过程中，大数据、云计算、物联网、区块链等数字科技创新加速和应用加深城市中企业的技术融合、创新模式和产出成果。还有，智慧城市在建设过程中需要以海量数据为基础，数字经济在此过程中，可以通过多种渠道来完成数据信息采集，借助大数据技术来完成数据整理、分类、存储、潜在价值挖掘，应用于城市居民的生活、政府服务、城市治理等方面，城市智慧活力与动能得到激发。

在此背景下探索数字经济赋能都市圈一体化发展路径，曹劲松建议，首先以数字理念带动南京都市圈耦合发展，南京都市圈成员需要持续推进各项传统功能与数字功能深度耦合，注重顶层设计，全面统筹部署数字建设；建立区域数字资源开放制度，提升数字资源共享价值；优化管理服务模式，加快南京都市圈治理智慧化。

其次以数字技术驱动南京都市圈创新发展。在他看来，相关技术数字化发展在不断冲击市场重构、产业生态分化，都市圈的协同需要每个创新单元进行内部协同和外部协同，形成一个跨学科大平台，引导产业发展空间格局，利用数字化推动区域产业由“智变”到“质变”的创新模式，驱动都市圈整体发展。他建议持续加大数字技术项目的扶持力度，增强原始创新能力；强化数字技术对南京都市圈赋能作用，优化城市功能和空间结构；推动数字技术开放合作，共筑区域创新生态环境。

再次以数字产业推动南京都市圈协同发展，因为数字经济的平台化、融合性发展需要形成大中型企业与初创期企业共生，生产型企业与服务型企业共荣，上下游、价值链协同，政产学研资合作共赢协同创新。“以数字经济赋能的南京都市圈需要以数字产业为基础，联通各地间产业的上下游，形成连点成线、以线为面的都市圈协同发展景象。”曹劲松建议，推进信息基础设施建设，助力产业数字化转型；增强数字化产业链韧性，促进现代产业融合；联结区域间核心数字产业，打造数字产业高地。

从经济区与行政区适度分离改革视角探索都市圈发展方向

中共中央党校经济学部副教授蔡之兵，从经济区与行政区适度分离改革的视角探索都市圈发展方向。“经济区与行政区适度分离改革是成渝地区双城经济圈规划以及最近刚刚发布的重庆都市圈规划提出的一个概念，这个概念是贯穿于都市圈发展战略的一个主线。”他说，党的十八大以来，习近平总书记反复强调，中国的经济发展一定要发挥巨型规模市场的优势。发挥巨型规模市场优势，就衍生出一系列区域重大发展战略。中共中央国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，全国统一大市场重要的实现前提条件就是区域协调发展战略。

在他看来，党的十八大以来，区域协调发展战略出台了城市群、都市圈、京津冀协调发展、长三角一体化、大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护等非常多的子战略，其中一条主线就是经济区与行政区的分离改革。“为什么中国存在经济区与行政区的分离改革？其必要性来源于哪里？”蔡之兵说，以前中国经济的发展模式本质上是“集权搭框架，分权加速度”。“集权搭框架”就是中央政府在分税制改革之后，财权集中到中央，中央具有强有力的发展能力，在大规模的基础设施建设诸如公路铁路电信网络等方面，搭建了一个很好的发展平台。“分权加速度”就是在分税制改革后，地方政府从钱多事少变成钱少事多，中央为了鼓励地方发展，赋予了地方发展的自主权、土地收益的自享权以及发债的局部自由权。在“分权加速度”环节，出现了一些异化现象，不同行政区会根据自身实际情况，将发展自主权解构成不同程度的发展政策。比如不同地区的招商引资政策带来的补贴竞争，导致了周期性的产能过剩、严重的结构偏差等后果。还有，就是重视基础设施建设，忽视民生；把资金投入到见效快的产业，高端产业瓶颈被锁定。所以党的十八大以后，中国经济发展从“集权搭框架，分权加速度”，转向“集权搭框架，分权加速度，同权破分割”，就是为了避免地方恶性竞争对中国经济高质量发展的约束。

“同权，就是区域协调发展和全国统一大市场建设，内在最重要一点是探索行政区经济区适度分离改革的路径。”蔡之兵说，这种改革不是把经济区与行政区分开，目的是为了破除区对区的分割，它有助于打破“自家一亩三分地的思维定式”，有助于“形成优势互补高质量区域经济布局”，有助于贯彻落实“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协调发展的更大优势”这一理念。

目前，经济区与行政区适度分离改革有两类五种模式。其中，纵向上的分离改革主要有三种。高放低，高行政区域向低级别行政区域下放经济权限；普变特，赋予特定空间特殊的经济发展权限；低升高，低发展权限行政区域升格为高发展权限区域。横向上的分离改革主要有两种。趋高，不同区域选择区域之间较高水平的发展权限和政策，比如北京通州区与河北北三县实行“四统”，河北北三县按照北京市的标准来发展规划；趋新，不同区域通过相互之间的空间合作与融合来共同探索新的发展体制，比如长三角一体化示范区。都市圈发展要重点关注横向层面的分离改革模式。

蔡之兵认为，都市圈发展目标有三种。一是1+1，探索都市圈内部如何合作；二是1+1=1，探索合作的目的，即要实现一体化；三是1+1＞2，都市圈发展内部差距先拉大，为未来差距缩小奠定坚实基础。按照这三种目标，都市圈就有三种不同的管理体制：合作化管理体制、一体化管理体制和合并化管理体制。其中合并化管理体制，可能推动都市圈成为未来行政区划改革的示范区。

在此基础上，蔡之兵认为，都市圈合作发展，需要更有约束力的制度基础，国家层面应该尽快出台区域关系法，明确地方政府在参与区域合作中的义务和责任；需要更有引导力的管理体系，南京都市圈管理要上升到江苏省、长三角、国家层面；需要更有内聚力的共享机制，确保不同地区有积极性参与都市圈建设；需要更有支撑力的产业结构，有原创性制造业龙头企业或链主企业；需要更有突破力的合作模式，实现1+1＞2。

南京日报/紫金山新闻记者宋广玉