世界上一些发展中国家，包括人均与我国GDP相近或超过我们的发展水平较高的发展中国家，多会在城市化过程中出现一种现象，那就是在大城市周边出现贫民窟。这些贫民窟产生的原因很复杂，各国情况也有所不同，但其基本原因都是在工业化和城市化进程当中，出现了大批已经进城、却未能在工业和服务业中获得稳定就业的无地农民或失地农民。有些国家早年进行过土地私有化运动，农民获得了一定的私有土地，但由于小农经济的脆弱性，天灾人祸时有发生，当这些农民遇到困难的时候，很多只能通过土地抵押贷款，以解燃眉之急。一旦无力偿还贷款，土地就会被银行等金融机构收走。加上土地兼并等因素，部分小农逐步失去土地。与此同时，城市工业化进程促使大量人口从乡村向城市流动，但在工业化还没有发展到一定阶段、城市工业并不具备在短时间内吸收所有劳动力就业的能力时，很多进城农民无法及时找到工作，或因经济波动而失去了工作，他们难以承担高昂的房租等生活成本，被迫在城外以非正式形式居住下来、聚集起来，从而产生了各式各样的贫民窟。

　　反观我国，在过去40余年城市化和工业化进程中，大量农民进城打工，却并没有出现上述现象。尽管我国城市里也存在一些城中村、城边村，但都是比较正规、符合基本建造标准的房屋，或是后来农民自建的大批新楼房，是具备水、电等基本居住条件的居住区。为什么会产生这样的对比？这是因为，中国特色社会主义制度安排，使得我国农民一直拥有以土地为基础的社会保障。

　　我国农民享有的公共服务和农村土地相互关联

　　改革开放以来，中国经济快速增长，步入了快速城市化和工业化进程。与此同时，限制人口流动的政策发生改变，允许和鼓励农民进城，他们在工业和服务业中获得新的就业机会，于是形成了大批农民工进城的现象。我国农民工群体数量庞大，长年保持在2.5亿～3亿左右。之所以没有产生贫民窟，是因为这些进城农民在家乡依然有一块属于自己的承包田和宅基地，这是与彻底失去土地很不一样的生存状态。

　　在过去相当长时间里，进城的农民工并没有获得与城市市民一样的公共服务和社会保障，他们所享有的公共服务仍然和农村的土地关联在一起，比如子女教育、养老、医疗等社会基础保障，因此出现了各种情况，比如“留守儿童”问题、农民工“早退”等问题。但是我国农民工和其他国家居住在贫民窟的失地农民的根本性差别在于，他们仍然拥有一份建立在承包地和宅基地基础上的社会保障，拥有在农村可以获得的多种公共服务。这就使得进城的农民，无论是住在工厂宿舍、城中村或城边村，还是住在其他租赁房里，他们始终是因为有工作才生活在城市里的一批人，而不是无工作被迫滞留的一批人；他们始终有基本的社会保障，而不是彻底失去了风险防范能力。

　　这固然与我国户籍制度有关，但最重要的一点是，我国集体所有、农户承包的土地制度，使得农民不会失去社会保障，也就不具备产生贫民窟的社会基础。我国的土地制度延续了集体经济土地制度，一家一户的农民可以承包土地，有土地的经营权和收益权，可以通过这块土地进行经营和生产，但是不能将土地所有权出售。从这个意义上看，这一制度也保障了我国农民永远不会完全失去土地。这种特殊的土地制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是社会保障制度的组成部分。可见，我国土地与农民的社会保障密不可分，当我国还没有建立起可以全面支撑农民保障的其他社会保障体系时，就不能过早地取消建立在土地基础上的社会保障功能。这不仅关系土地利用效率，更关涉农民基本权益。

　　双重社保体系的不断完善给农民提供了新的保障

　　当前，我国工业化、城市化还在继续推进，人口、社会和经济发展等情况也在发生各种变化，我国各种制度还在继续改革，包括农村土地制度和城市社会保障制度改革等，不断丰富的双重社会保障体系正在逐渐补充单一以土地为基础的农民社会保障体系。

　　在农村，一方面，土地确权继续夯实了农民的权益和保障。党的十八届三中全会以来，我国展开了农村土地确权工作，提出加快农村土地征收改革、完善土地流转制度。农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，有助于集约化、规模化利用土地，实现农业现代化经营，并在农民承包权不变的前提下，进一步释放农村劳动力的活力和积极性。土地流转给有资金有技术的企业或个人，让农户成为土地保障的最大受益者，还解决了大量农民工在务工的同时牵挂家中“一亩三分地”的困扰。另一方面，以“新农合、新农保”为主的农村社会保障制度正逐步建立。保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”制度覆盖人群和内容都有所扩大，确定了农村最低生活保障制度试点，建立了政府组织和引导支持、农民自愿参加、多方筹资的大病统筹为主、农民医疗互助共济的“新农合制度”；建立了以农民为参保主体的新型农民基本养老保险的“新农保”制度。

　　与此同时，我国新型城镇化进程加速推进，鼓励城市政府为进城农民提供更多公共服务，包括在子女教育、就业服务、法律咨询、养老保险、公共卫生等方面享受与市民相同或相近的福利待遇，这也就保障了从农村转移出来的这部分农业劳动力可以在城里长期居住，在工业和服务业安心就业，这样农民工就又获得了一些城市里的公共服务和社会保障。从这个意义上看，他们获得了双重保障，既拥有原来附着在土地上的各种社会保障和以“新农合、新农保”为主的农村社会保障，又获得了城里不断有所增进的城市社会保障。

　　随着新型城市化的开展，城市给进城农民提供越来越多的社会保障，农村和城市的社会保障正在逐渐融合，必然使得我国工业化和城市化进程能够平稳发展，也使得新旧体制的转换在保障农民利益的基础上得以平稳地实现。

　　（作者：樊纲，系中国〔深圳〕综合开发研究院院长）