行政机关负责人出庭应诉制度始于我国的地方司法实践。被称为“中国行政诉讼第一案”的“包郑照一家诉浙江苍南县政府强制拆除案”中，苍南县县长黄德余出庭，也因此成为行政机关负责人出庭应诉的“第一人”。行政诉讼建立之初，行政诉讼中“不出庭、不应诉、不答辩”的现象并不鲜见。为了解决行政诉讼“告官不见官”的问题，1998年，陕西合阳县政府和县法院联合发布《关于贯彻行政首长出庭应诉的实施意见》，这是行政机关负责人出庭应诉的早期地方探索。随后浙江海安等地开展的行政机关负责人出庭应诉得到社会的广泛关注。2000年国务院《关于加强法治政府建设的意见》规定，完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。……对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。2014年《行政诉讼法》修订时增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。今年6月23日，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》。至此，行政机关负责人出庭应诉作为从中国行政诉讼司法实践中生长出来的一项制度，完成了从实践到法律的过程。

从地方先行先试到正式成为法律制度，这一典型的植根于中国大地的“土生土长”的制度，一直存在争议。但所有的讨论最主要的出发点和落脚点应当是，行政机关负责人为什么出庭，出庭有什么用？

行政机关负责人为什么出庭？

对部分官员来说，不愿意出庭应诉的原因包括但不限于以下方面。第一，中国自古有之的“厌讼”观念，导致对“上公堂”存在一定的抵触情绪。第二，出庭属于非常规的行政事务，对于一些涉诉较多的行政机关来说，确实面临工作繁忙、难以抽身等客观难题。第三，可能产生的败诉后果，让有的官员心存顾虑。过去，虽然实践中确实有官员出于捍卫法治、亲民勤政的考量而选择主动出庭，但是仅仅依靠口头呼吁和内心自觉来实现“告官见官”还是存在现实困难。只有从制度上实现行政机关负责人出庭应诉常态化，出庭应诉成为和其他行政事务一样的日常工作，才能真正消除官员的心理障碍，夯实该制度发挥作用的社会基础。

行政机关负责人出庭有什么用？

行政诉讼和其他诉讼一样，定分止争、解决争议是其主要目的之一。实质性解决行政争议是我国《行政诉讼法》的立法目的，行政机关负责人出庭应诉发挥作用的空间和实际效果也有赖于此。对于实质性解决行政争议的“实质”的把握和方式的选择，行政机关相对于法院而言，“办法总比困难多”。行政机关负责人出庭应诉制度搭建了一个相对正式的法律框架，在法官的主持下，作为原告的公民、法人和其他组织和出庭应诉的行政机关负责人直接沟通，有助于提高案件解决的实效性。但是行政机关负责人出庭应诉毕竟只是行政诉讼的一项程序制度，法治教育和法治宣传等功能是其衍生功能，不应过度扩大行政机关负责人出庭应诉制度的效果，认为只要行政机关负责人出庭应诉，就必然“定分止争”或者“案结事了”而罔顾案件客观事实和法律规定。行政机关负责人出庭应诉的效果如何，在一定程度上取决于行政机关负责人在庭上的表现和做法。如果行政机关负责人在庭审中积极应诉，努力去和行政相对人沟通协商解决矛盾，高效地化解纠纷，而不是应付差事被动出庭应诉，则该制度的正当性就可以通过实际效果呈现出来。

行政机关负责人怎么做？

行政机关负责人出庭应诉是和诉讼代理人并存的诉讼程序制度，二者功能各不相同。大部分官员不是法学专业出身，诉讼又是一项技术性很强的工作，因此在诉讼中诉讼代理人和行政机关负责人需要发挥各自的专长，协调配合才能发挥各自的优势。一方面，行政机关负责人要敢于出庭，也要善于出声，避免行政机关负责人出庭应诉沦为“美丽的摆设”。另一方面，行政机关负责人也要充分尊重诉讼代理人的专业法律意见，支持诉讼代理人依法发表代理意见，避免对诉讼造成不正当的干扰。行政机关负责人出庭应诉搭建了官民平等协商的平台，也为从个案公平发展到公共政策的改良和行政管理的优化提供了一个契机。行政机关负责人应善于通过个案“举一反三”，将行政诉讼中反映出来的行政管理的薄弱环节或者错误及时进行加强或者纠正，从而实现“解决一案，规范一片”的目的。

对于各种法律和宪法实践的任何理解都必须植根于社会的一般状况之中。行政机关负责人出庭应诉制度是中国特色社会主义行政审判制度的微观样本，投射的是探索行政诉讼中国道路的实践智慧和经验理性。自1990年正式开始的行政诉讼制度已经走过30年，而立之年的行政诉讼既面临诸多挑战，也迎来良好的发展机遇。以习近平同志为核心的党中央擘画了依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的蓝图，并正在坚持不懈强力推进。行政诉讼需要充分发挥中国特色社会主义的制度优势，更深地嵌入法治中国的战略中去，更好地发挥行政诉讼对于法治政府的促进作用和对法治社会的推动作用。