党的十九大胜利召开，展示了中国美好的未来，也掀开了生态文明建设的美丽愿景。今年恰逢河长制诞生十周年以及《关于全面推行河长制的意见》出台一周年，也是新一轮河长制实施的元年，站在这一历史节点，回顾来路，总结经验，展望征程，尤具现实意义。

　　已取得的突破

　　“脱虚向实”，落实了党政领导负责制。很多地区在如何落实河长制上作出了许多新的探索。首先，老大难问题“老大”解决。对于治理任务最艰巨、问题最突出的河道均由党政领导一把手负责；对区域性、综合性难点和普遍性问题，通过联席会议协调解决；对居民身边的“毛细血管”和“卡脖子”等项目，通过成立工作小组，挂图作战、限期办结。其次，法治撑腰。2009年在全国率先出台的《无锡市河道管理条例》，让河长履职有了法定授权。再次，夯实考核问责机制。以无锡为例，该地2007年就出台了有关追责文件，十年来至少有17名治污不力的河长遭约谈。近年来还率先开展了河长制管理后评估机制，对河长工作评价更加务实科学。

　　“并肩作战”，建立了协作共商机制。各地河长制工作领导小组均由众多部门组成，协商共治，一定程度上破除了各自为政的陋习。有的地方在河长制基础上还衍生出片长制，片长由党委、人大、政府、政协等主要领导担任，负责部署、协调、监督、考核片区内的河长工作，河长对片长负责。改变了过去各河长各自为战、各管一段的弊端，更好地协调好上下游、左右岸的关系。

　　“与时俱进”，丰富了河长制的内涵。部分省市河长制已历经两个阶段，进入河长制3.0时代。河长制1.0阶段还是以水环境改善为主，河长制2.0已经注重水的多功能管理保护，到了河长制3.0阶段，从统筹水资源管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、河湖资源保护、河湖执法监督、河湖长效管护、河湖综合功能等八个领域整体布局，内涵和外延不断延伸。

　　“上下同欲”，搭建了社会共治的平台。一是民间参与度大大提高。有环保协会近几年向社会招募“民间河长”，经其培训上岗的民间河长已达数百人。二是社会组织解决问题的能力明显增强。有的环保组织通过聘请专家等方式对黑臭河道开展周密的实地调研，作出了比较详实的调研报告，而且全程参与监督河道治理。三是企业由被动治污转向主动治污。有的地方探索发挥企业本身的作用，选出企业负责人担任河道的企业河长，出钱、出力、出策、出彩，实现了“制污者”向“治污者”的根本转变。

　　以上这四个方面的探索反映了一个清晰的脉络：河长制推动了地方党政领导环境责任的落实，进而要求地方各级部门要承担起责任。部门协作也使得河长制的内涵和外延进一步拓宽，即仅靠部门解决不了那么多问题，必须发动社会多主体广泛参与，而这又会倒逼政府不断提升转型。这个过程就是环境治理体系渐进完善的历程，所以说，河长制对我国环境治理体系的建设起到了巨大的促进作用。

　　如何进一步破冰

　　十年河长制实践取得了巨大成效，但个别地方仍然在一定程度上存在着政府管理失效、市场缺位及协同机制失灵等现象，有待进一步从体制机制上破冰。党的十九大报告提出要构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，改革生态环境监管体制。因此，在接下来的工作中，河长制不能简单地停留在责任承包制，而要更多立足于进一步处理好环境治理领域政府、市场和社会的三大关系，加快中国环境治理体系的转型。

　　进一步创新体制，依法治理，破解治理失效难题。一是试点组建直属于国务院的流域综合管理局。河长制现有的管理体制并不能根治“九龙治水”的顽疾。按照党的十九大报告中改革生态环境监管体制里的“两个统一行使”的要求，遵循流域山水林田湖草生态系统整体性、系统性保护发展的原则，按照管生产管发展也要管环保的思路，选择一个流域先行试点，成立国家、省两级流域综合管理机构，统一履行河湖的水资源利用保护、水污染防治、水生态保护、水安全保障等流域生态文明建设和绿色发展职责，使开发建设、生产发展和生态保护能真正统筹协调。二是市县区成立生态文明建设综合管理部门。如苏南某地围绕环保垂管后市县（区）级地方政府如何更好履职做了新的尝试，今年上半年成立了隶属区政府的实体机构——生态文明建设办公室，整合部门职能，统筹协调全区生态文明建设工作，改变了过去一个部门或多个部门分散管理管不住管不好的顽疾。借鉴这一模式，今后市县区两级政府可以成立生态办，河长办合并其中，能更好地履行好职责。三是继续做好法治顶层设计。河长制虽然写入了新修订的《中华人民共和国水污染防治法》，但是河长具有哪些法定职权、如何保障职权落实仍没有相应条款。虽然实际工作中也建立了考核问责制度，但主要靠行政手段或严厉的惩罚，并不能真正激发管理者的内生动力。管理学中有一个责权利对等的“等边三角形”原则，即如果要让个体或组织承担一定的责任，就应该赋予其完成责任必需的权力，并给予其与所承担责任对等的利益。因此，河长制责权利三者的对等关系还需要在今后的水污染防治法实施细则或地方法规中予以进一步细化。

　　进一步完善环境经济政策体系，利用市场手段约束和规范各相关主体生产生活行为，破解市场缺位的困境。一是继续创新环境经济政策。提高水费和污水处理费，取消政府补贴，进一步研究开征环境保护税、水资源税与河长制工作如何有机结合，加快水权和排污权的全面确权和交易，建立健全跨区域河流的上下游生态补偿机制，让环境资源价值得到充分体现，用市场机制倒逼全社会节约资源和保护生态环境。二是充分挖掘已有环境经济政策的潜力。河长制推行不但要借力政策创新，还要充分挖掘已有政策的潜力，将河长制与其他各项环境管理制度有效衔接，协调运行，形成长效管理机制。三是充分发挥企业的主体作用。借鉴“企业河长”经验，让企业家以主人翁身份加入身边的河湖治理工作。同时，应大力发展第三方治理市场，依靠市场机制，使相应主体独立自主地履行好环境管理的各项要求。

　　加强社会组织和公众参与，建立河湖治理的社会共建格局，破解协同机制失灵难题。社会组织是联系政府和百姓的桥梁和纽带，应充分调动公众对河道治理监督的积极性，使之成为生态环境治理中的一股重要力量。此外，还应大力培育NGO组织，简化注册登记手续，加大资金扶持力度，放宽参政议政门槛。在这方面，应充分依托互联网的力量，搭建有公信力的平台。关键是要有一个让百姓感觉有公信力的平台，活动要简单可行，能实时监督跟踪资金走向。

　　综上，新一轮河长制的开展应不断创新体制、立足法治，更加关注市场机制，借助互联网平台、大数据、云计算等新技术，让更多的社会组织和公众参与其中，努力构建起政府、企业、公众三足鼎立又相互制衡的治理格局。