决策眼

　　苏北工业化城镇化启动晚，农村基础设施和公共服务配套不足，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化加剧，农房布局分散、危旧房多。2018年，江苏省委省政府在充分调研的基础上进行顶层设计和全面部署，下决心改善苏北农民住房条件，推进苏北地区农民群众按城镇化规律集中居住，真正让农民过上与时代同步的现代城镇生活。这是江苏实施乡村振兴战略的一个创新举措，苏北干部群众对此反响热烈。去年以来，苏北各地积极推进此项工作，积累了宝贵经验。但工作中也出现了一些苗头性问题，需要引起重视，并注意把握好、解决好。

　　推进农村集中居住要遵循城镇化规律，避免风险积聚。伴随着工业化市场化的历史进程，农业规模经营的推进大大解放了农村劳动力，成为城镇化的新动力。苏北的城镇化率与苏南相差15个百分点，要达到苏南的城镇化率，以常住人口总量3000万人计算，今后20年左右时间里，在新型工业化、农业现代化和信息化的推动下，苏北将有500万左右农村人口陆续进入各类城镇，留在乡村的500万人也面临着是在新村集中居住还是留在老村生活的选择。推进农民集中居住，需要在中长期时间内统筹考虑，既积极又稳妥。对住房质量较差的农户和住房改善意愿强烈的村庄，要创造条件加快改善和推进集中。在缺乏新型工业化和农业现代化等动力的地方，如果主要指望土地结余指标交易资金推进整村集中，可能出现指标交易难、资金保障难、农民就业难等潜在风险。

　　科学把握人口城镇化的时空特点，避免二次空心化。调查显示，当前苏北农民进城、入镇、留村的意愿，大致是4：3：3或5：3：2。也有人判断，农村新生代普遍不愿留村，普遍向往大中城市生活，今后一个时期有可能呈现5：4：1甚至6：3：1的新的人口流向结构。国家放开就业人口在大中城市落户，对苏北农村人口流向的时空变化会产生新的影响，也需要认真研究。精准把握农民未来职业动向和居住流向，对人口流向的时空特点及动态变化进行科学研究，是编制区域城镇化规划包括村庄布局规划的重要依据，有利于最大程度地减少集中居住后的二次空心化现象。

　　以县域为单元统筹人口和土地城镇化，减少进城成本。目前一些地方推进农民集中居住，实施主体是村，也有地方以乡镇作为实施主体。建议试点探索县级统筹的模式，在更大的统筹范围内为农民提供城镇化多元选择，避免扭曲人口流动的空间规律，节约城镇化的机会成本和经济成本。宅基地是农民的基本社会权利和重要经济资源。要借鉴浙江义乌农村宅基地跨村跨镇街安置经验，探索让农民带着宅基地进城入镇。探索由县级政府平台公司利用集体建设用地进行安置房建设，避免把进城农民直接推向房地产市场，降低农户进城的成本。

　　集中模式宜整体推进与农户自主相结合，减少后遗症。全村农户住房改善意愿强烈的村庄，宜整体推进。其他进城入镇的农村人口，一般应尊重农民的自主选择，政府做好各类选项的预案，让农民根据自身条件和需求合理选择。留村又集中的农户，应有统规代建和统规自建两种选择。统规自建，就是由政府做好统一规划，并做好外围的合理配套；农户自愿申请，在规划区内按序建房，建设时间、成本、质量，由农户自己把控。不搞整村拆迁的地方，村庄变迁过程会拉长，集居区的建设周期会有所延长，需要足够的“历史耐心”。这种模式最大的优点是后遗症小，能让真正愿意留在农村又想享受较为完备生活配套的群众，有自己满意的生产方式和称心的居住方式。特别是继续从事农业生产的农户，在集中过程中应考虑其对庭院的需要。

　　充分保障农民集中居住后各项权益，减少后顾之忧。推进农民集中居住，既要安居，也要乐业，农民集中区要与产业园区同步规划实施。增减挂钩结余指标和补充耕地指标有偿交易收益，要优先用于农村人居环境和农民住房改善。农民节约和退出宅基地要有合理的资金或物业补偿。节约的土地要按比例留给村集体开发经营，让农民长期受益。城郊征地，可借鉴杭州和苏州经验，预留15%-20%建设用地，由村集体经济组织开发经营，形成标准厂房、门面房、写字楼、公租房等优质集体资产，股份量化给被征地农民。

　　（作者单位：江苏省委研究室）