2020年1月，习近平总书记在十九届中央纪委第四次全体会议上指出，要加大国有企业反腐力度，完善境外国有资产监管制度。自“走出去”战略和“一带一路”倡议提出以来，国企已成为贯彻中央倡议和实施“走出去”战略的主要力量，国有企业的境外资产规模、境外销售收入、境外雇员人数都实现了快速增长，很多中央国有企业已成长为具有全球竞争力的大型跨国公司。但与此同时，也出现了一些大型国有企业境外投资失败和巨额境外国有资产流失的案例，如中信泰富澳元期权亏损事件等。境外国有资产监管已成为强化国有资产监管和国有企业反腐的新挑战。

江苏国有企业境外国有资产的现状

自“走出去”战略和“一带一路”倡议提出以来，江苏国企积极响应中央号召进行了大量的境外投资，江苏国企境外资产的规模不断扩大。早在2005年，汇鸿集团就成立了汇鸿国际(尼日利亚)工业园，建立了以家电、电力、农产品等相关产业集聚的项目基地。此外，汇鸿集团还在柬埔寨和缅甸等国建立了服装加工基地，与“一带一路”沿线60多个国家开展贸易往来。2017年，省属国有企业中江国际集团公司联合苏州工业园区、江宁、扬州、海门四个国家级开发区，共同组建了江苏省境外合作投资有限公司，在阿联酋阿布扎比启动实施中阿(联酋)产能合作示范园建设，并具体负责示范园的投资开发和运营管理，被国家发改委批准为全国首家“一带一路”产能合作园区。江苏海企作为江苏最早从事对外投资的省属国有企业，积极践行“走出去”战略，由其建立的坦桑尼亚“江苏-新阳嘎农工贸现代产业园”被农业部批准为首批十个国家境外农业合作示范区之一。徐矿集团与土耳其菲巴(FIBA)集团签订了《土耳其波亚克煤矿运营和培训协议》，打造“一带一路”能源合作标杆。

江苏国有企业境外资产监管的

现状与薄弱之处

目前，关于国企境外资产监管涉及的监管部门包括国资部门、财政部门、商务部门、审计部门，以及发展改革部门和人行外汇管理部门。从监管依据看，央企的监管依据包括《中央企业境外国有资产监督管理办法》《中央企业境外国有产权管理暂行办法》《国有企业境外投资财务管理办法》等法规文件。

从江苏的情况来看，为加强国有企业境外资产监管，江苏国资委等部门也出台了相应的地方规范性文件，如《关于加强省属境外企业资产财务监督管理的意见》《省属企业境外投资监督管理办法》《省属国有企业境外投资和境外国有资产管理使用情况审计调查工作方案》等。但是，对江苏国有企业境外资产监管仍存在薄弱之处，具体表现为:

1.监管部门之间缺乏协调联动。一方面，囿于各种主客观条件和国外政治法律的限制，江苏国有企业境外资产监管尚存在盲区。另一方面，各监管部门还存在各自组织、重复检查、监管资源浪费等现象。此外，各监管部门的监管信息缺乏共享和共用机制，造成整改部门难以针对普遍存在的问题建立切实有效的制度。

2.监管检查范围未实现全覆盖。尽管江苏省属国有企业和设区市国有企业在境外进行了大量的投资，但由于检查力量不足和受到出境限制，目前对江苏国企境外资产监管检查的范围有所缺失，未能实现监管全覆盖，存在监管空白问题。

3.与他国的监管协同力度不够。境外国有企业分支机构既要受到我国监管体制的制约，同时还要接受投资东道国法律体制的管辖。投资东道国出于对其国家主权的敏感及法律条款的差异，对我国国家监管部门实施的国有企业境外分支机构审计和国家监管往往难以接受。由于涉及到主权和管辖权问题，很多监管制度难以得到有效地贯彻执行。

4.监管制度贯彻执行力度不足。目前，对江苏国有企业境外资产的监管机构和监管制度众多，但在实践中，囿于各种主客观原因，很多监管制度并未得到有效的贯彻执行。

5.党风廉政建设未能落到实处。目前，江苏国有企业所属境外分支机构不同程度上存在党风廉政建设和纪检监察工作重视程度不够的问题。重经营、轻反腐的现象普遍存在。有些企业内部纪检监察工作的力度不够，对违法违纪问题的调查和查处过于宽松，警示和震慑作用有限。

加强江苏国有企业境外国有资产的

国家监管的对策建议

1.建立江苏国有企业境外资产监管的联席会议制度。建议由省国资委牵头，省发改部门、财政部门、审计部门、商务部门、人民银行等部门参加，每年至少召开一次联席会议。力争3年内实现江苏国企境外资产监管范围的全覆盖。建立各监管部门监管信息包括审计监管信息、财政监督信息、纪检监察信息、商务监管信息和外汇管理信息等的共享和共用机制。

2.制定江苏国有企业境外资产监管的地方法规。借鉴发达国家相关法律法规，研究制订《江苏国有企业境外投资管理条例》，涵盖审批、登记、税收、外汇、安全、财务、内部治理、监管等各个方面，为江苏国有企业境外资产的监管提供更加完整和统一的地方性法规保障。

3.完善江苏国有企业境外资产监管的事前监管机制。境外国有资产的形成源于国企的境外投资。要从根本上保证境外国有资产的安全和保值增值，必须从源头上强化国企境外投资的事前监管。首先，江苏国有企业的境外投资必须聚焦主业，境外投资业务应是江苏国企主营业务的境外延伸。省国资委出台的省属企业境外投资负面清单要严格执行。其次，江苏国企的境外投资必须重视和强调能力匹配，只有在国企自身能力范围内(包括资金能力、运营管理能力、与东道国政府的协调能力、风险控制能力等)的项目才能获批投资。最后，江苏国企的境外投资必须重视事前的可行性研究。应在投资前进行详细的尽职调查，仔细分析当地的政治局势、经济前景以及税收、劳工、环保等法律，其中在“一带一路”沿线国家的境外投资特别要强调政治风险。重大境外投资项目的可行性研究报告在审批和核准前应有咨询评估单位的评估意见。

4.完善江苏国有企业境外资产审计监管制度。研究制定江苏国有企业境外资产审计五年规划，实现江苏国有企业境外资产的审计全覆盖。就审计的主体来说，应以国家审计和企业内部审计为主，外部审计为辅。其中，国家审计的重点是境外资产的运营和财务的合规性。企业内部审计的重点包括境外分支机构高管的经济责任、内部控制和特定的管理问题。社会审计主要是接受国家审计机关或公司监事会的委托提供审计外包服务，对国企境外资产的经营情况、财务收支的真实和完整情况、重大违法违纪问题等进行审计。为提高审计效率和规避管辖权争议，可以通过座谈会、远程视频、网络搜索以及外调延伸等新型审计方法进行审计。

5.完善江苏国企境外分支机构管理层激励机制与责任追究机制。提高境外国有资产管理考核指标在江苏国企领导班子和领导干部考评指标体系中的权重。另外，如果在审计、纪检、监事会的监督检查中发现国企在境外资产的经营管理上存在违法违规行为，特别是造成国有资产损失的，要对相关当事人进行严格的责任追究。建立与国际接轨的市场化激励机制。目前省国资委对国企分支机构高管人员的薪酬安排并没有统一的要求，可以在江苏国企的境外分支机构推行职业经理人制度和市场化薪酬制度，对其他员工也可以尝试市场化的薪酬制度安排。有条件的公司还可以尝试进行混合所有制改革包括员工持股等。

6.健全江苏国企境外资产管理的内部控制制度和管理系统。明确岗位责任，对江苏国有企业境外资产管理的流程进行梳理，找出关键控制节点和主要风险，并完善相应的控制措施，建立和完善江苏国有企业境外资产管理内部控制制度。另外，随着企业管理和财务的数字化转型，可以充分利用现代信息技术手段，建立江苏国企境外资产管理系统，提高对境外投资项目和境外国有资产的事中和事后的远程动态监管，便于及时发现问题并进行处理。

7.完善江苏国有企业境外分支机构公司治理机制。借鉴国企外部董事制度，在江苏国有企业的境外分支机构设立外部董事制度。另外，也可以参照国企专职监事会制度，由国内集团公司派出专职监事参与境外分支机构治理。同时，对派驻的董事、监事和高管人员实行个人涉外情况申报和定期述职制度，规避决策不科学、运作不规范等带来的各种风险。

（作者系苏州大学东吴智库研究员，东吴商学院副院长、教授、博士生导师）