跨入2020年，一场新型冠状病毒肺炎疫情蔓延开来。追溯流行病史可以发现，传染病的广泛传播历来是人类面临的巨大难题。公元前的雅典大瘟疫，近二分之一人口死亡，整个雅典几乎被摧毁。13世纪一直持续到17世纪的黑死病，蹂躏整个欧洲大陆，导致俄罗斯近三分之一至一半的人口死亡。19世纪中叶源于印度的霍乱，四次肆虐英国，造成大量人口死亡和巨大的社会恐慌。直至今日，重大公共卫生事件依然是城市公共管理与治理体系中急切关注和解决的焦点问题。

在应对以疫情为代表的各类突发性公共事件管理中，我国在城市公共卫生风险认识、应急防控机制、大数据收集等城市建设管理方面暴露出的问题让人反思。疫情暴发时，大城市医疗资源配置过度集中，数量和规模不足，就近就医和分级诊疗要求难以实现。现有应急响应预案存在资源供需错位、响应慢、时间成本高，城市应对突发事件统筹与治理能力的短板凸显。未来，应完善分级服务医疗体系，加快城市应急防控体系建设，提升城市空间治理能力，从而有效应对各类突发性公共事件。

第一，加快城市应急防控系统建设

一是建立城市重大公共卫生事件防控系统。要突破传统“均等”原则中关于医疗机构覆盖范围的局限，对突发公共安全事件设置应急预案，并及时作出响应。传统的医疗卫生专项规划，重点关注医疗资源总量发展、服务体系建设、提高医疗资源利用效率、完善基层医疗机构配置等。专项规划中虽然对可能发生的公共卫生事件建立应急响应预案，根据“非典”和“新冠肺炎疫情”事件的经验和启示，以公共安全为导向，着力建设集中与分散相结合的城市多级空间防控体系。

二是建立双管齐下的城市防疫基础设施系统。在非疫时首先应建立一套防疫的基础设施，划分城市的防疫分区，对防疫设施的选址和规模进行设计，完善基层防疫设施系统建设；其次，基于大数据的空间监测数据，识别出城市空间中的传染病高危暴发区域和潜在的传染通道及易感染区域；最后，根据传染病的传播特征，通过调整空间要素的布局改变空间微气候环境，降低致病物的暴露时长。当疫情暴发时，城市应建立起一套响应的政策体制，在传染病暴发初期，控制疾病暴发点的传播扩散；在传染病暴发中期，阻断识别出的高风险传播路径；在传染病暴发后期，对隔离风险区域进行集中治愈；在传染病结束后，对传染病进行研究分析和反馈学习，总结城市建设在防疫方面的问题。

第二，科学构建分级服务医疗体系

一是突出基层医疗机构的关键作用。要把高端的医疗资源配置适当下沉，加强区级和社区级医疗机构人员和设施配置，赋予适当分工和职责，发挥其“全科”和“首诊”能力。通过建立分散加集中的医疗防治体系，发挥基层医疗中心的作用，来有效减轻高等级医院门诊的“拥堵”，规避因候诊群聚导致交叉感染。根据城市规划，对应不同地理单元，满足服务人口规模，进一步明确区级和社区医院的规划建设要求，提升规划建设标准，建立完整的分级服务医疗体系。

二是实现医疗资源布局合理均衡。医疗设施的数量、规模、用地要与其服务范围和人口相适应，将一定数量和质量的医疗设施依等级疏散分布在各区和街道，研究确定医疗设施分级服务体系与城市空间结构层级的关系，形成适应分级诊疗的覆盖面更广，分布均衡的布局体系，便于分级诊疗，实现医疗资源布局的公平发展。

第三，有效提升城市综合治理能力

一是搭建公共疾控数据与国土空间规划双构平台。通过丰富监测疾病类型、细化社区级的统计数据，基于共享分析数据、共同合作建立“公共健康—空间规划”双构数据平台，搭建起城市居民健康状况和城市空间的关联体系。进一步指导城乡国土空间规划，合理布局物质生产和流通空间，建立疫情时期基本生活物资的生产和流通体系；均衡、合理布局公共卫生应急救治医疗体系，避免患者集中在少数医疗机构。在疫情暴发过程中，双构平台可以有效整合信息、动态监控疫情进展，利于合理划定疫区等级和社区防控，精确规划检查网络布点。

二是提升面向公共健康的城市治理能力。在新一轮国土空间规划体系中，不仅要把公共卫生风险纳入防灾减灾系统专项，而且还要着重界定公共卫生系统与医疗系统专项异同，以利空间资源要素保障与分事权落实管控和联动机制的落实，并纳入强制性管控范畴。围绕完善法治、管理体制、空间资源要素保障等维度，引导形成常态化关注公共卫生风险的重要性的共识，进而实现重大突发公共卫生事件的有效防控。同时，建立城市应对公共卫生事件的应急体系，在特殊时期建立分区、分片的管理机制，使交通、医疗、后勤供应等能有条不紊地进行；建立社区公共卫生与疾病预防的体系，建立联动的社区安全与综合治理措施，使居民在灾难突发时期可以有备无患、减少恐慌。

（南通大学江苏长江经济带研究院助理研究员 博士 刘峻源；南通市妇幼保健院副研究员 陶小冬）