“飞地经济”这一兴起并活跃于长三角地区的跨区域合作发展模式，至今已有十多年历史。截至目前，长三角已建或在建的各类合作共建园区超百家，其中江苏最多。

　　如今，国家层面发文鼓励长三角地区到长江中上游地区共建产业园，一些多年研究这一合作模式的专家认为，这有助于东部地区和中西部地区之间的区域经济合作和产业转移，甚至可以推广到“一带一路”建设中，为跨境合作开发区提供经验。

　　现实需求和区域协调的双重驱动

江阴市与靖江市两岸联动，让曾经荒凉的江滩变为发展的热土

　　2003年，江苏省的江阴市与靖江市合作成立江阴经济开发区靖江园区，开启了长三角地区跨区域合作共建园区的序幕。如今，共建园区已成为长三角城市产业合作的主要载体。

　　目前，长三角地区已经形成以浙江“山海合作”、江苏“南北合作”等为代表的省内合作和上海、江苏、浙江、安徽之间的跨省合作两种模式。

　　2008 年以后，上海外高桥（启东）产业园、苏通科技产业园、 锡通科技产业园、上海嘉定江苏建湖科技工业园等跨江共建园区纷纷成立。同时，上海漕河泾开发区海宁分区、上海杨浦（海安）、上海通用汽车（广德）研发中心、苏州（滁州）现代产业园、 郎溪开发区无锡工业园等跨省合作共建园区也先后成立。

　　2012年，浙江省推进“山海协作”共建产业园区，松阳-余姚山海协作产业园等首批共9家共建园区开始建设。同年，安徽省推动皖江三城市与皖北三城市共建产业园区。

　　浙江大学教授陈建军曾承接国家发改委有关联合开发区的项目研究，他表示，作为先发地区，长三角地区最先面临土地要素的制约、劳动力成本的提高以及产业转型升级的压力，也更急于寻求新的跨区域合作和产业转移方式。

　　多位长期关注“飞地经济”的受访专家一致表示，经济发达地区急需产业转移，经济欠发达地区则拥有土地、劳动力资源优势又面临交通基础设施改善等需求，构成长三角地区跨区域共建合作园区的现实基础，而政府行政命令的作用加速了这一过程。

　　在多种因素的共同作用下，跨区域共建园区不断涌现，也产生了一些明显的效应。

　　2016年，苏滁现代产业园全年固定资产投资、招商引资到位资金、财政收入、外贸进出口分别完成33.28亿元、38.2亿元、2.6亿元和1764万美元，较上年分别增长52.7%、35%、71.7%和152%以上。

　　张江平台经济研究院院长陈炜表示，安徽作为江浙沪产业转移的主要承接地，这几年的崛起与“飞地经济”的发展不无关系。

　　而上海作为总部经济集聚区，发展“飞地经济”更是有利于形成更多的产业集聚，将产业链往周边地区延伸，实现多赢格局。以上海张江高科园区为例，“一区二十二园”遍布上海17个区县，面积达到了531平方公里，成为上海经济发展的引擎。张江长三角科技城则进一步打破了传统地方行政区划格局，上海与浙江两地政府资源共享、优势互补、协同发展，创建了中国第一个跨省市、一体化发展的实践区。

　　“在这些共建园的建设中，都显示出行政协调的重要作用。”陈建军表示，长三角跨区域共建园区的成功离不开各级政府的大力支持。

　　而长三角的一大优势是，该地区有推行了20年的“长三角城市经济协调会”，到今年已经召开了第十七次市长联席会议，已经成为长三角地区合作的重要载体。

　　2010年的长三角城市经济协调会市长联席会议确定了“合作共建园区”城市合作专题牵头单位，当年11月成立长三角园区共建联盟，在长三角地区搭建了以合作园区为载体的产业合作平台。

　　此外，江苏在省级层面设立苏北发展协调小组办公室和苏中发展工作领导协调小组办公室，出台了一系列文件促进苏中地区跨江联动共建合作园区。

　　共建双方存利益博弈

　　苏通科技产业园规化鸟瞰图

　　“理想丰满、现实骨感”是陈建军对“飞地经济”合作的总结评价。合作的各方想追求自身利益的最大化，必然引致双方的博弈。

　　他和其他受访专家一致表示，作为产业转移和区域合作的重要载体，联合开发区共建方不仅要解决资源、技术的共享问题，更要探索适当的合作机制，包括利益分配方式、开发管理形式等，都使得合作共建园区实际过程更复杂。

　　陈建军特别强调的是合作共建园区中的控制权，“一般来说，发达地区和产业转移方在园区建设管理上经验丰富、水平较高，资金实力雄厚，拥有市场网络和品牌效应，园区管理上最好由产业转出地一方主导，如果在管理决策上相互掣肘，合作共建产业园区就难以顺利推进。”

　　业内人士表示，掌控谈判话语权和园区管理权的产业转移方，也存在不合理地扩大园区规模，但又不积极引入产业项目等问题。他认为，行政干预过强的援建模式共建园区容易出现“拉郎配”的现象，导致园区管理机制错位，表现为合作双方的“机会主义”。因而，如何形成合作共建双方互利共赢的机制，处理好政府与市场的关系，显得尤为重要。

　　陈炜则表示，多数的共建产业园并没有实现真正意义上的成功。而且从长江经济带来看，长三角地区市场经济发展到一个较高水平，中上游区域市场发育程度较低，一体化的互补性市场体系还未形成。

　　上海社会科学院城市与人口发展研究所原所长郁鸿胜表示，支持江浙沪到长江中上游共建产业园，涉及产业梯度转移的过程，机械式复制园区的做法是不可取的，因为中上游产业结构水平还没有达到一定的程度。

　　他强调，现在国内的“飞地经济”只是对飞出地园区管理模式的复制，而在区域的行政管理、户籍管理、城市化、社会保障、医疗卫生还是本地在做，“现行模式在跨行政区划上有所突破，今后还要在社会、人口、资源、环境等方面加强协作。”

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　　发展“飞地经济”需尊重“制度经济人”

　　行政区划是“飞地经济”的一大壁垒，相比省内的产业转移园区，跨省“飞地经济”合作更难。国家发改委等八部门近日公布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，要求各省份加大对“飞地经济”发展的支持力度。政府内部考核时，允许合作方协商分解GDP等经济指标。（6月5日《南方都市报》）

　　“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，跨空间行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。“飞地经济”模式是优化我国产业转移、产业再布局、区域经济平衡发展等重要举措之一，对我国经济社会发展具有非凡的意义。

　　“有项目的地方没土地，有土地的地方没项目”，从表面上来看，“飞地经济”是两个不同行政地区基于经济规律而作出的互利互惠之举，但背后牵涉到GDP、财税、就业等复杂的政治、经济利益，甚至说的更简单一点，直接关系到地区主官的“政绩”，这造成“飞地经济”行政壁垒的最根本原因。

　　笔者认为，地方政府是发展“飞地经济”的重要驱动力之一，尤其是破题“飞地经济”的行政壁垒，单靠至上而下的行政命令、区域行政协调等虽然也能起到一定的作用，但往往收效甚微，最有效率的还是以“利己心”来激活地方政府驱动力，此次《指导意见》中“允许合作方分解GDP等经济指标”迈出了激励地方政府内在积极性的关键一步。

　　“飞地经济”是一种基于经济利益的区域经济合作模式，区域经济合作自然离不开政府及其执行者官员，经济利益往往需要从构成社会最基本的物质利益的角度去看待、理解人的本质。在经济利益方面，人（政府也是虚拟化的“人”）虽然有多种属性，比如也有“道德需求”，但最基本、最重要的，同时也是最稳定的本性，还是“自利性”。“理性经济人”是经济学的基本假设前提，政府的经济行为也难以逃出“理性经济人”的角色。

　　公共选择理论进一步阐述了政府“理性经济人”角色的根源：政府本来是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受到政治家和官员的动机支配。官员可以被看作是“理性经济人”，与市场经济中的消费者和厂商的行为目标并无差别，前者是政治利益和个人利益最大化，后者是效用和利润最大化。

　　因而，地方政府官员会基于利益最大化，对“飞地经济”来作出“理性”选择。在现行的制度性，政府官员工资等经济利益往往被“锁定”，最能影响地方政府官员决策的莫过于政府内部考核指标等“政治利益”，即GDP(地区生产总值)、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，“允许合作方协商划分”能确保了“飞地经济”合作双方的“政治利益最大化”。

　　不过，个体的官员“理性”行为，未必是社会“合意”的行为。以产业转移为例，东部沿海地区的产业向中西部地区产业转移一直是国家积极推动的重要经济政策之一，但在“一亩三分地”的思维下，我国区域之间的行政转移遭遇了较强的行政壁垒，中西部地区的产业承接甚至被视为“挖墙脚”，产业转移一直进展缓慢、不尽人意。

　　一些企业于是“自我转移”，“散乱”产业转移造成了“不合意”的社会结果：一是企业产业转移成本较高，无法形成产业聚集，降低了我国转移产业的竞争力，影响企业转移积极性。二是不利于集约化用地和环境升级（集中度高的工业地区有利于污水处理等）。三是部分企业甚至选择了向东南亚国家转移，实际上我国广阔的中西部地区仍具有很强的比较优势。

　　如何引导官员的“理性经济人”行为，转向社会“合意”的结果，政治经济学给出了思路：从社会制度来引导政府官员转变成“制度经济人”，“制度经济人”从社会制度约束的角度来理解人，认为“不同制度下的人的行为是不同的”。在这个角度上，《指导意见》从放宽制度约束上来激活地方政府发展“飞地经济”的驱动力。

　　东部地区产业转移要遵循市场规律。“利己心”不仅是人类经济行为的推动力，也是市场经济的核心驱动力，以市场机制激发经济参与者的“利己心”就是最为有效的“遵循市场规律”。窃以为，只有从政策上和制度上承认包括各级政府官员在内的“经济人”本性，并制定出相应的激励机制和监控机制（如防止污染转移），才是促进“飞地经济”良性发展、优化产业转移的根本。经济指标的分解只是迈出可喜的第一步，财税等实质性利益分享也亟待明确、跟进。

　　（作者：盘和林，系财政部中国财政科学研究院应用经济学博士后）