导言：“一带一路”战略为我国实现产业转移和产业转型升级提供了新的市场和资源获取途径，跨境合作开发区是推动产业转移和产业转型升级的创新模式和重要平台。以此来推进我国发达地区与“一路一带”沿线发展中国家和地区的合作开发，可实现双方利益共享，通过区域间互动，带动资源、要素流动，缓解我国发达地区面临的由于土地要素的制约、劳动力成本的提高等带来的日益增加的产业转型升级的压力以及国内产能过剩的问题，也带动“一带一路”相关国家和地区的经济社会发展，提升其产业发展层次和产业集群程度，从而促进“一带一路”地区国家的共同发展与区域一体化进程。

　　合作开发区，在中国国内又称“联合开发区”， “异地合作共建开发区” ，“飞地开发区”， “产业转移合作园区”等，是以跨区域合作共建为特征的一种新兴开发区模式。以此为模本，将其成功经验移植到“一带一路”地区，大力推广建设跨境合作开发区将是我国构建国家推动、企业主导、协同发展的“一带一路”战略实现机制的重要手段和战略支撑。

　　合作开发区的功能可以归纳为：资源要素的交换和形成区域创新空间，以及推动推动产业转移和产能扩张与共同发展。

　　构建跨境合作开发区的长三角经验总结和借鉴

　　在中国国内，合作开发区作为一种新兴的开发区发展模式，特别是在推进产业转移和区域协调发展方面发挥的独特作用，受到中国高层决策部门的高度重视。它已成为我国沿海省区内部的发达地区和欠发达地区之间，以及东部地区和中西部地区之间进行区域经济合作和推进产业转移的重要空间载体和合作平台，为我国通过构建跨境合作开发区推动“一路一带”沿线国家和地区产业转移和转型升级进而实现区域一体化发展提供了经验借鉴。

　　长三角地区是我国经济发展的先行区域，也是合作开发区发展比较兴旺的地区，总结和借鉴长三角地区跨区域合作园区的建设，对于我国在“一带一路”区域构建跨国境合作开发园区具有重要的意义。

　　长三角地区的跨区域合作共建园区包括跨省合作，例如长三角地区苏州与安徽滁州、上海与绍兴、上海与南通等；以及省内合作，例如浙江、江苏、安徽等省内实施的“山海合作”、 “南北合作”等。

　　2003年，江苏实施沿江发展战略，江阴市与靖江市在省、市两级政府的推动下，合作成立江阴经济开发区靖江园区，开启了长三角跨区域合作共建园区的序幕。从小区域试点到现在的全区域联动，跨区域合作共建园区仍呈现方兴不艾的趋势。据不完全统计，截至2014年12月份，长三角地区已建或在建各类合作共建园区107家（含区中园、园中园），具体分布为：江苏55个，其中南北合作挂钩37个；浙江23个，其中山海协作园区9个；安徽29个，其中皖北现代产业园8个。详见长三角地区合作共建园区分布图（见图1）；长三角合作共建园区成立时间比较图（见图2）。

　　图1 长三角合作共建园区分布图

　　图2  长三角合作共建园区成立时间比较图

　　（1）长三角地区园区共建合作模式比较分析

　　回顾长三角合作共建园区10多年发展历程，既有成功经验又有值得总结的教训。长三角地区各地经济、地理、区位、文化的差异性决定了共建园区建设过程中多样化，也是对跨区域合作进行了有益探索。通过对长三角合作共建园区的调研发现，不同合作模式都有其各自特点和适用性（见表1），园区共建双方在选择合作模式时，应根据各自实际和战略导向，通过协商，选择最符合双方共同利益的合作模式。

　　表1  长三角合作共建园区主要合作模式比较

　　（2）长三角合作共建园区运行机制

　　长三角地区政府和区域组织都十分重视合作共建园区的建设和发展。长三角城市经济协调会2010年市长联席会议确定了“合作共建园区”城市合作专题牵头单位，于2010年11月成立长三角园区共建联盟，在长三角地区搭建了以合作园区为载体的产业合作平台，促进了长三角地区的产业转移和产业布局优化。无论是基于援建性质的政府间合作共建园区，还是企事业单位基于产业转移和市场空间拓展而进行的异地共建园区，均得到长三角三省一市各级政府的大力支持。以江苏为例，在省级层面先后出台“南北合作挂钩”共建园区的扶持政策和“跨江联动、促进苏中崛起”相关措施，并在省级层面设立苏北发展协调小组办公室和苏中发展工作领导协调小组办公室，出台了“江苏省共建园区建设发展情况考核评价方法”（苏政办发〔2010〕15号)、“关于推进苏中融合发展特色发展提高整体发展水平的意见”（苏发〔2013〕8号）、“关于促进苏中与苏北结合部经济相对薄弱地区加快发展的政策意见”（苏发〔2013〕30号）、“关于苏中地区组织实施合作共建园区工作的通知”（苏中办发〔2014〕4号)等文件，以促进苏中地区跨江联动共建合作园区。在市级层面，充分发挥发改委协作职能，利用长三角城市经济协调会合作平台，加强城市间沟通与协调，促进合作共建园区健全体制机制，提升长三角地区跨区域合作的组织化水平。

　　合作开发园区的运行机制主要包括：

　　1）招商引资机制。共建园区成立招商引资项目领导小组，加强对专业性招商引资人才队伍的培育，通过组建招商推介网络、召开招商引资推介会、园区品牌推广、委托招商、以商招商等不同方式，提高共建园区招商引资的效率。2）人才机制。长三角地区以政府间合作共建的园区采取双方共同派遣、紧密协作的方式，非常重视人才队伍建设。3）合作共建园区开发建设机制与投融资机制。长三角地区以股份合作模式构建的共建园区，由股份合作公司直接负责园区开发建设。项目合作模式下的共建园区大都是区中园，则园区开发建设是由园区所在的经济开发区负责，也可由引进项目自身开发建设。

　　（3）国内跨区域开发区建设的启示

　　国内产业转移的跨区域开发行为，是一种嵌入式发展模式，这种发展模式的核心在于，在打破原有体制和行政边界限制的前提下，通过在行政上不存在隶属关系的另一地建立自己的产业区，进行跨区域的经济开发，实现产业和相关要素的整体性转移，进而推动资源在更大范围内的重新配置，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。它的良好运行为我国中西部发展和东部的产业转移提供了一个新的平台，从而有力推动区域经济协调发展。这种开发模式可以借用到“一带一路”地区的国家。其成功的经验在于：

　　一是建立合作共建双方互利共赢的双动力机制。合作共建产业园区要给双方都带来切实好处，才能促进园区的较好较快发展。

　　二是妥善处理合作园区共建中的政府与市场关系。对合作共建产业园区政府要推动、支持、引导、考核，在产业准入、园区规划、统筹布局等方面积极作为，但在组织、运行和操作层面，要遵循园区开发建设管理的规律，实行企业化管理、市场化运作。设立园区投资开发公司开展园区建设经营活动，是共建园区取得较好成效的一种有效方式。

　　三是注重发挥发达地区或者产业转移方在园区建设管理中的主导作用。一般来说，发达地区和产业转移方在园区建设管理上经验丰富、水平较高，资金实力雄厚，拥有市场网络和品牌效应，而合作共建产业园区又需要提高园区的决策力和执行力，因此，园区管理上最好由产业转出地一方主导，承接转移地一方协助，这样既把更大的管理权限交给发达地区，也使发达地区肩负起园区成败的更大责任。如果在管理决策上相互掣肘，合作共建产业园区就难以顺利推进。

　　四是建立一支高水平的园区管理团队。人才是第一资源，园区管理团队的素质、经验、能力对合作共建产业园区的成败关系很大。

　　跨国（不同经济体制下）的合作开发区和跨区域合作开发区一样，都是我国实现“一带一路”国家战略，推动产能转移、产业转移、实现资源要素在更大范围内的优化配置涌现出的创新举措。国内跨区域合作双赢模式，在我国推动一路一带各国或者各地区经济合作方面都具有重要的借鉴意义。在尊重合作双方文化和社会背景的前提下，以实现资源优势互补为核心，不断发展和创新区域合作的模式，是推动我国经济实现转型升级、同时带动一路一带沿线国家经济协调发展的重要机制。

　　　推动建设跨境合作开发区的政策建议

　　（一）国家层面的统一规划和设计

　　建议从国家层面进行顶层设计，建立跨境合作开发区的领导、规划、协调机构，推动和指导我国跨境合作开发区的建设和协调工作，同时配套出台有关鼓励建立跨境合作开发区的相关政策，以通过顶层设计，实现点线结合、工贸结合及线上线下结合。同时，加快跨境合作开发区的规划指导，可以结合国家和各省级的产业转型升级规划一并进行，也可以制定专门的跨境合作开发区规划。

　　产业转移和产能转移，包括企业的各个生产环节的空间迁徙，在很大程度上是一个产业链的空间离散化和资源要素的空间整合问题，在中国现行体制下，这些要素资源在空间上的分布差异在相当程度上和国家及各省市政府的政策导向有关。所以，在这种情况下，整合政府和企业的资源，以制度创新为手段，通过以统一规划、设计兴办跨境合作开发区来形成资源要素跨国和跨区域交换的平台，打造产业链和产业集聚的空间载体，才能促使企业迁徙成为一个更具宏观社会经济价值的微观行为，产业转移和区域发展的国家宏观目标就能和企业发展战略更好、更有效地统一起来。

　　（二）构建发挥国家推动、企业主导、协同发展的跨境开发区开发建设机制

　　要把区域经济合作的主导力量定为企业而非政府。虽然国家间的合作框架在推进“一带一路”区域经济合作中发挥着重要的推动和领导作用，但是，随着国际化和市场化的进程的加速，区域经济发展和市场化的主要动力逐渐将由各类企业来承担，与此相适应，区域经济合作的主要推进力量也在逐渐由国家转向企业。因此，要构建能发挥国家推动、企业主导协同发展的跨境开发区开发建设机制，其中企业主导的作用不可低估。

　　企业内的国际和地域分工的展开，以及由此而来的大量的跨国跨区域企业（或者无区域企业）的出现，对于更广范围内的区域经济一体化是具有重要的积极意义。这种利用各国各地区的区位条件、资源优势和市场优势来推动企业发展的企业内国际和地区分工行为，随着市场化和全球化的深入以及各种要素流动壁垒的弱化，将会越来越普遍，这种受市场导向的由国家推动、企业主导、协同发展的国家和区域经济合作模式今后应该从跨境合作园区建设的机制体制上给与落实。

　　同时，利用企业内地域分工作为强化“一带一路”区域经济合作的重要途径也包括利用跨国投资企业的企业内地域分工纽带。进入该地区的国际投资企业，其在区域内部的企业布局也是充分考虑区域内部各次区域的资源禀赋结构的差异，从而采取不同的企业布局策略。

　　（三）推行国内开发区（产业园区）的跨国布点和联合开发模式

　　建议借鉴类国内不同地区共建开发园区的经验，考虑现有的国内企业沿“一带一路”跨区域迁徙的既有路径，可在相关国家间依据各自资源禀赋及比较优势跨过布点，由相关省市、特别是经济比较发达，具有构建合作开发区成功经验的省市，如长三角江浙沪等为主导，在“一带一路”地区，重点建立若干个跨境合作开发区。作为推进“一带一路”建设的战略支撑点。

　　规划跨国合作开发区建设，可以考虑在我国西部等地沿中哈石油管道，与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国合作建设合作开发区，促进“丝绸之路经济带”间的产业链跨区域布局，推进区域一体化进程。另外，在浙江也可以结合发展海洋经济，结合大项目的引进与包括中央与国外的大型企业兴办合作开发区，构建转型升级的大平台，同时鼓励我国中小企业进入合作开发区，形成产业集群，与大型企业进行产业链合作。