现在的开发区面积很大，产业很全，有工业，也有服务业，甚至还有农业。已经是一个较完整的行政区域。既然如此，开发区名存实亡了？产城融合现在已成为开发区发展的方向，既然“产”已经融入了“城”，成为了城市的一部分，开发区的发展使命是否就已经完成了?

　　一、对开发区集聚发展要再考量，要重新定位，深化开发区供给侧改革。

　　集聚是开发区发展中提到的频率最高的词，集聚甚至成为我们改革开放以来发展的重要路径和方式。什么产业、什么业态都搞集聚是否合适?最典型的是电子商务示范区。是否有不良的政绩观在起作用，便于领导看得见、摸得着?互联网发展对区位的依赖降低，技术创新对区位的依赖也在降低。我们有必要对集聚的原由进行再审视，有关的理论主要是四个方面，一是多个企业之间合理的分工与协作、合理的地区布局等所形成的外部规模经济。二是由于集中了某个产业所需的要素、服务等，使该地区发展这一产业有比其他地区更大的优势，即范围经济。三是集约化，能充分利用资源，运用现代管理技术，提高效益和效率。四是能形成产业集群，关联性企业、供应商、服务商等形成产业链。四个方面的因素相互作用，有的彼此关联。产业集群有利于降低企业的制度成本，提高规模经济效益和范围经济效益。

　　开发区30多年的发展实现了以上目的了吗?客观上说只是实现了部分，虽然形式上形成了集中，也形成了一些产业链条。在开发区的实践中有三类集聚，企业的集聚、要素的集聚、服务的集聚。前一阶段发展中，企业集聚的关联性不强，有些企业缺乏区内分工协作的要求。要素集聚主要是土地和劳动力，这是开发区建设的初衷，也是前一轮集聚的主要目的，一定程度上促进了有效利用资源，但主要还是出卖资源。从服务集聚来分析，主要是公共服务的相对集中，产业服务机构还不多。总体上来说，开发区有了一定的规模经济和范围经济效应，集约化和产业集群水平还不高，更多的是停留在资源集中上，离有效利用资源还有差距，产业特色不明显。今后开发区的集聚注重以下几个方面：

　　一是从产业来看，还是以高端制造业更为合适。在企业集聚上更要注重引进企业和项目的产业关联性，要注重补短板，以利于产业链和产业集群的形成。注重高端带动，通过引进和培育高端环节，促使产业集群的形成。

　　二是有效利用资源不能再仅仅定位在土地等有形资源上了，更要注重创新要素的集聚。有的开发区引进了高校，甚至建立了高校区，急需强化产学研合作机制。

　　三是注重学习效应。这是我们前一轮开放中的薄弱环节。要注重在合资合作中形成学习效应，在引进消化吸收中形成学习效应，还要在人才流动中形成学习效应。

　　四是在产城整合中更要强化“产”的功能。开发区的主体功能不能在产城融合中失去，一味强调“城”的功能，就失去了“产”的功能，也就失去了开发区的功能。要强化生产性服务业的集聚，对生活性服务的发展主要是因地制宜，因人而宜。

　　二、开发区发展已形成路径依赖，投入产出难以良性循环，急需调整需求端结构

　　开发区以土地开发驱动，以廉价劳动力为主要生产要素，引进大量资本的阶段即将结束。但许多开发区还是以此为路径，难以挣脱，无法实现良性循环。没有良性的投入产出机制是难以持续发展的。

　　以土地推动的投融资和开发，缓解了初期的资金短缺，由此走上负债开发的路子。在滚动发展中负债日趋沉重，滚动不是良性循环，是雪地里滚雪球，开发区负担越来越重。能够靠投入产出实现良性循环的开发区较少。

　　目前开发区的需求端只是投资、出口，投资形成加工制造能力，再出口，有限的代工费用，较少的税收，还要给予外资企业一定的优惠，是不可能形成良性循环的。这样的阶段应该结束了。忽略了消费需求，也就忽略了销售及服务。开发区的发展目标不能过分注重外资的多少，更要注重的是外资的产出效益。要通过投入产出的良性循环实现开发区发展路径的再造。这是一个艰难的过程，但又是必经的过程，开发区要在摆脱土地财政、土地信用上率先作为。

　　产城融合也需要把消费需求作为开发区发展的重要方面。开发区没有人去，是个“鬼城”，不能消费，就说不上产城融合。这就要求开发区有生活服务业的功能，有商贸流通的功能，要能集聚人气。有些开发区甚至还要适合人居，只有人生活和工作在其间，才能叫做城区。所以，产城融合需要从产与城两个方面综合考虑。

　　三、开发区不能再封闭式开发，需要开放式整合，实现机制再造。

　　长期以来，乡镇一般有工业集中区，县(区)至少有一个开发区，对相应行政区域内的资源和产业进行整合，取得了一定成效。近年来，有些地方做了跨区域资源整合的探索，如江苏实行开发区南北挂钩帮扶，上海与江苏南通、盐城等地开发区实行飞地开发，不仅解决了一些地方土地资源的瓶颈，也促进了资源相对富裕地方的发展。但总的来说，开发区的产业发展和资源整合还是局限在相对有限的区域内。不仅资源利用的效率存在差异，而且易造成产业结构雷同，不利于产业特色的形成。开发区发展已经到了必须突破现有行政和区域的界限，进行产业布局和资源整合的阶段，要创新机制。对重大项目（如1亿美元以上的）的落户实行省级层面的调控，根据产业特点确定项目实施地点，同时，在财政、土地、环保、统计等方面制定考核评价制度和相应政策，引导和推动产业特色的形成。只有这样才能打破封闭式区域内资源整合的模式，在更大范围内统筹分工协作。

　　开发区制度创新一直是先行者，这是开发区建设和发展的重要前提。但这种体制创新重点是公共服务的集中供给，更具体地说是政府管理的相对集中和一定程度的简化。这种体制与机制与现行改革的要求已不相适应。要在简政上形成新机制，把更多的权力下放到基层和企业，积极探索正面清单管理体制，规定开发区行政管理部门只能做什么，其它方面的事务不能做，让区内的企业有充分的自主权。上海浦东新区拟将新区科委和经信委两个部门合并，成立新的部门，解决科技创新中的科技与经济更好结合的问题。开发区是改革开放的先行者，要在管理体制创新上继续做破题者，承担创新发展的新使命。

　　作者简介：

　　夏网生，江苏长江产业经济研究院特约研究员，现就职于江苏省商务厅。