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新处罚法让执法既有力度又有温度
2021-07-15 09:23:00  来源:中国法治现代化研究院  作者:吴欢

编者按:为促进新《行政处罚法》宣传贯彻实施,中国法治现代化研究院法治政府研究所组织撰写系列解读评论文章。本期推送为该系列第2篇,并为中国法治现代化研究院特约评论机制第4篇。敬请垂注后续文章并关注我院微信公众号。

1996年制定的《行政处罚法》在时隔25年之后迎来大修,于2021年1月22日修订通过,自2021年7月15日起施行。新法修订亮点颇多,一个重要方面就是通过系列制度安排,贯彻落实习近平法治思想中的法治政府建设理论,确保行政执法既有力度又有温度。

回顾党领导下的中国法治建设历程,行政处罚作为最重要、最频繁、与群众关系最密切的执法活动,一直是法治政府建设的重点所在。从1957年的治安管理处罚条例,到1986年的治安管理处罚条例,再到2005年的治安管理处罚法;从1996年的旧行政处罚法,到行政执法“三项制度”,再到即将实施的新行政处罚法,行政处罚制度发展深深镶嵌于法治政府建设的时代进程之中。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出:“行政执法工作面广量大,一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。要推进严格规范公正文明执法,提高司法公信力。”曾几何时,行政执法不规范、乱作为等问题发生频率较高,“以罚代管”“选择性执法”“逐利式处罚”等现象损害群众利益。近年来的一系列专项整治行动取得很大成效,但一些地方运动式、“一刀切”执法问题仍时有发生,执法不作为问题突出,成为新时代新阶段法治政府建设“难啃的硬骨头”之一。为此,习近平总书记特别指出:“强调严格执法,让违法者敬法畏法,但绝不是暴力执法、过激执法,要让执法既有力度又有温度。”诚如全国人大常委会办公厅有关同志在介绍新法主要修改内容时所阐明的,新行政处罚法充分贯彻了这一重大要求。

一方面,新法着力保障行政执法有力度。一是明确行政处罚的惩戒属性。名正言顺是刑罚得中的前提。新法新增第2条规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”这就弥补了旧法缺憾,提供了处罚认定标准,有助于划清处罚边界。

二是优化行政处罚种类和设定。新法第二章新增通报批评、降低资质等级、限制从业等处罚种类并加以合理化排列,同时赋予行政法规和地方性法规“补充设定权”,并施以听取意见、书面说明、特别备案等程序性限制。这就为执法司法机关准确理解适用提供了明确指引,也为更有针对性地惩戒新型违法行为提供了基本依据。

三是完善没收违法所得等制度。没收违法所得执法实践中存在没收范围和计算方式等疑难问题。新法明确违法所得是指实施违法行为所取得的款项;当事人有违法所得,除依法应当退赔的外,应当予以没收。此外,新法在坚持现行一事不两罚规定的同时,明确同一违法行为违反多个法律规范的,按照罚款数额高的规定予以处罚。

四是处罚权相对集中与依法下放。在法治政府建设实践中,针对九龙治水、执法力量分散,头重脚轻、基层执法薄弱等问题,各地广泛开展了综合行政执法、处罚权下放等改革试点。新法第18条与第24条将这些行之有效的改革经验上升为法律制度,有助于加强城市管理等重点领域执法,夯实基层治理现代化的制度基础。

五是加强打击重点领域违法。在常态执法中,涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为,新法明确规定将追责期限由2年延长至5年。在应急状态下,当发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,新法明确规定行政机关对违反有关应对措施的行为,依法快速、从重处罚。

另一方面,新法着力保障行政执法有温度。一是新增不予行政处罚情形。智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚。除法律、行政法规另有规定外,当事人有证据足以证明没有主观过错,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。与此同时,新法明确对当事人的违法行为依法不予行政处罚的,行政机关应当对当事人进行教育。这些新规定充分考虑了当事人的行为能力、主观过错以及危害后果等因素,有力贯彻了主客观相统一、罚当其过、罚教结合等原则要求。

二是新增从轻减轻处罚情形。针对已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的,新法在“从轻或者减轻行政处罚”之既有表述前新增“应当”字样,以示强调和关爱。针对受他人诱骗实施违法行为的,以及主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的,新法同样明确“应当”从轻或者减轻行政处罚,并将原来具有兜底性质的“依法”之“法”限定在“法律、法规、规章”的层面,以示郑重而避免宽纵。新法还明确规定,尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的智力残疾人有违法行为的,“可以”从轻或者减轻行政处罚。

三是明确从旧兼从轻适用规则。新法明确规定,实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。这种从旧兼从轻的处罚适用规则,在我国社会转型期和矛盾多发期显得尤为重要,既有助于维护稳定的行政管理秩序,也有助于妥善应对法治发展新情况。

四是明确处罚裁量基准制度。行政处罚制度必须兼顾形式合法性与实质合法性,加强对行政处罚裁量权的控制与约束,避免处罚的恣意与不当。立足学界对处罚裁量基准的长期研究和执法司法中的实践经验,新法明确规定,行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准,规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

五是强化行政处罚的程序控制。此类新增规定甚多,如执法人员应当文明执法,尊重和保护当事人合法权益。执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。在利用电子技术监控设备实施处罚场景下,不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。针对既往实践中行政处罚听证“听了白听”的问题,新法第65条明确规定,听证结束后,行政机关应当根据听证笔录作出决定。

总之,新行政处罚法坚持全面地、完整地、辩证地贯彻落实严格规范公正文明执法的基本要求,既着力解决重大违法行为违法成本低、惩处力度不够等问题,又充分彰显无错不罚、小错轻罚等理念,将积极助推和有力保障法治政府建设率先突破。下一阶段,需要加强学习、宣传和培训工作,依法规范行政处罚的设定,认真开展行政处罚定期评估,严格遵守行政处罚程序,确保行政处罚合理得当,妥善处理行政处罚与民事责任、刑事责任的关系,持续深化行政执法体制改革,不断加强行政执法合力,改进和创新行政执法方式,完善行政执法监督制度,确保新行政处罚法全面贯彻实施。

(转载需注明来源:江苏智库网)
  编辑:蔡阳艳