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国税地税合并的逻辑
2018-04-26 14:55:00  来源:长江产经智库  作者:范子英

  1994年,整个税务系统的“百万大军”,按照其业务属性分流到新设的国税局和地税局,现如今这“百万大军”又要合流了。2018年3月13日公布的国务院机构改革方案规定:“将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。”

  这看上去是重回九十年代,但在体制和效率上已经有天壤之别。结合今年及今后一段时间的税制改革要点,这次税务系统的合并,总体上是走向一个规范、高效、统一的中国税收征管体系:在征管层面,做到应收尽收,减少地方政府对税法权威性的干扰,缩小法定税率与实际税率的差异;在税制方面,用减税政策降低法定税率,使得实际税负不会出现太大的波动;在结构方面,合并有利于直接税的增加,从而为降低间接税奠定基础。

  1 、当年的“分”

  1993年之前,中国的省和省以下的地方政府,是没有国税和地税区别的,那个时候的征税机关就只有一个税务局。税务局负责征收当地的所有税收和非税收入,汇总收入之后,中央再从总量中进行抽成。这个制度设计的弊端,是税务局经常把税收收入转变为非税收入,因为中央政府分成的基础主要是税收收入,所以中央财政的收入占比持续下降,1993年降到了历史最低的22%。

  1994年分税制改革的目标就非常明确。以提高中央财政收入占全国财政收入的比重为主要方向,分税制改革把所有的税种分成三类:中央税、地方税和共享税。例如,当时把消费税作为中央税,营业税是地方税,增值税是共享税,但这样还是无法避免地方政府侵蚀中央收入。于是同时进行的是对税收征管体制进行改革,即在所有的地方政府,包括省、市、县,都单设一套属于中央的垂直征管机构,称国家税务局。当时整个税务系统的工作人员接近100万,也称“百万大军”,这一“百万大军”按照其业务范围自主选择国税或地税。税务系统也成为我国唯一并行垂直管理和属地管理的职能部门。

  为保证国税系统的高效和统一,整个国税局实行“下管一级”的垂直体制,全国国税系统的人员编制、经费、干部任免均由国家税务总局管理。进一步,为了避免地方政府对国税工作的干扰,国税系统自1998年开始,实施了国税局长的异地交流制度,现如今凡是工作满五年以上的省级国税局长,均要交流去外地。这些制度提高了国税系统的独立性,维护了税法的权威性,对保障我国的中央政府财政收入发挥了积极作用。

  值得一提的是,在1994年分设国税和地税的过程中,全国31个省级行政区,唯独上海市没有参与改革,而是保留了1993年之前的老体制。现如今,虽然上海市在市级层面也有国税局和地税局,但实行的是“两块牌子、一套人马”,在区一级则仅有税务局。在所有公开的文件中,还没有对上海这个特例有正式的说明,但在2011年9月出版,收录朱镕基担任国务院副总理、国务院总理期间重要讲话、谈话的《朱镕基讲话实录》中,“上海人说北京话”或许是原因之一。

  2 、中间的“改”

  2000年之后,国税和地税之间的关系,逐步与1994年产生了巨大差异。按照1994年起施行的《关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局的实施意见》,国税局不仅仅征收中央税,还负责征收所有的共享税,例如75%的增值税属于中央财政(2016年之前)。但在征管层面,是国税局征收全部的增值税,再通过国库系统把其中25%的收入划给地方财政,这一规则是现如今国地税合并的根本依据。2000年之后,有两次大的税收分成改革,造成整个地税系统的业务范围萎缩。

  第一次是2002年的所得税分享改革。在1994年的分税制框架下,地方企业的所得税收入是地方税,归地方税务局征收。为支持西部大开发战略,中央财政需要进一步集中财力,于是把原本属于地方财政的所得税变更为共享税,2002年中央分享50%,自2003年开始分享60%。按照国地税的征管规则,一旦变更为共享税,则所得税的征管机构也要由地税局转移到国税局,不过当时一次性转移的条件不成熟,于是采用“新人新办法、老人老办法”,只是将2002年之后新成立的企业转移到国税局。因此,此次改革在短期内没有对地税的业务范围产生明显影响,但是随着时间的推移,老企业越来越少,新企业越来越多,地税的范围也逐步缩小。

  这之后还有一个插曲。所有企业的主要税种是流转税和所得税,其中流转税按照行业类别分为增值税和营业税,在没有“营改增”之前,营业税还是地方税,归地税局管理。这时候就出现一个尴尬的现象,服务业企业的流转税归地税局,但是企业所得税归国税局,虽然这是两个不同的税种,但是两个机构之间的信息沟通不畅,也导致征管的过程中出现很多纰漏。于是在2009年规定,企业所得税的征管机构随主体税种。也就是说,如果是交增值税的制造业,增值税在国税局,这些新设企业的所得税也就在国税局,如果是交营业税的服务业,则全部在地税局。

  第二次分成改革是2016年的“营改增”,这是推动国地税合并的直接原因。营业税原本是地方税,属于地方财政的第一大税种,占到地方税收收入的33%。“营改增”的本意是将二元税制并轨,但却间接推动了征管体制的变化。由于增值税是共享税,按照税收征管原则,原来由地税局管辖的服务业企业就要变更为国税局管理。并且,与2002年的改革不同的是,“营改增”对征管范围的调整是一次性的,将所有存续企业和新设企业全部移交给国税局。

  3 、如今的“合”

  这样,推动国地税合并的第一重因素,是两者的业务范围此消彼长,但是人员规模却没有发生变化。

  在2015年,全国国税系统的人员规模为46万,地税为41万,两者相差无几,“营改增”之后,国税系统以一半的人员征收了全国近75%的税收收入,国税系统的征管压力增加,地税却刚好相反。在其他职能部门,还可以通过互相抽调工作人员的方式来解决这种不匹配的问题,但是经过长达24年的发展,国地税之间几乎没有正式的通道解决人员问题,国税可以在系统内跨地区配置,却不能跨部门配置,地税刚好相反,一些地方的财政局长还可以同时兼任地税局长。另一个可能性就是快速充实地方的征管任务,例如培育地方税,2007年的环保税就交由地税局征管,但是在房产税没有大范围开征的前提下,这些税种还难以改变现状。

  另一重更深刻的原因,是地税局征管效率的低下。这种低效率一方面与税种特性相关,地税局的税种总体上的征收成本更高。另一方面,则根植于地税局扭曲的激励体系。地税系统既要向上负责,尽可能做到应收就收,但也要对同级地方政府负责,要照顾到地方企业的发展。在2000年之前,地税系统完全是属地管理,所有的地税局长均由同级政府任命,之后虽然有所改观,但也仅能够做到省内垂直。在过去四十年改革开放的发展过程中,地方政府为了本地的经济增长,往往在招商引资的过程中承诺一些税收优惠,但是我国的税法是高度集中和统一的,严格来说地方政府没有调整法定税率或税收减免的权限,因此这些违规的税收优惠只能通过税收执法来促成,例如在征管的过程中放松税收稽查。

  2002年所得税分享改革,表面上是为了改变所得税的分成规则,实际上也是为了规避地方政府对税务系统的干扰。我们曾经做过一个估计,如果一个企业在地税局缴纳企业所得税,其税额要比在国税局少缴纳27%。这在宏观层面造成我国企业所得税的实际税率仅为13%,与法定税率25%有相当大的差异。如果从企业数量上来说,每年有近40%的企业是不缴纳所得税的,其中一部分是因为亏损可以不交税,另一部分则是得益于地方政府的“照顾”。在2016年“营改增”的过程中,很多企业抱怨税负上升,也是因为先前地税局在征收营业税的过程中没有应收就收,导致“营改增”推行后企业理论上本该减税,实际上却因应收就收而税负上升,减税的政策无法落到实处。

  4 、长远影响

  此次国地税合并看上去仅仅是税务系统的改革,实际上却会对未来中国的地方经济和地方政府行为产生深远影响。

  合并意味着彻底废除了地方政府的税收征管权,地方在发展经济的过程中也就少了一个抓手,不能再采用以前的税收优惠来招商引资。由于收入端的手段失效,地方政府难免会增加支出端的手段,也就是用财政补贴的方式替代企业的税收优惠。虽然不能排除这样的地方行为,但是相比隐性的税收优惠,违规的财政补贴更容易被监管。当然,我们更期待看到的变化,是地方政府改善其营商环境和服务,以此来吸引企业的进驻,而不再靠税收优惠来发展本地经济。

  国地税合并也会对其他部门产生一些间接影响。此次合并,强调合并后的税务局将负责辖区的税收和非税收入的征收,不过这里的非税收入还主要限定于一般公共预算中的非税收入,以及社保基金等。以后者为例,不同省份社保基金的征收机构也有差异。有的省份设立了专门的经办机构,另外一些省份则直接交由地税局代征。国地税合并之后的征管范围势必是“一刀切”的,一旦覆盖了社保基金这样的收入,都会对其中一部分地区产生影响。进一步的,税务部门征管范围的扩大,也会消除之前部门间的信息壁垒,强化一些非税收入的征缴,可以预期的是社保基金缴费收入将会明显增加,这有利于建立可持续性的社保基金制度。

  从更长远的角度来说,国地税合并有利于形成一个规范、高效的税制。地税系统的征收率过低,表面上造成了法定税率和实际税率的脱节,实质上也对税法的权威性产生冲击,没有做到应征就征。企业在纳税的过程中与地方政府讨价还价,对纳税的程度缺乏准确的预期。国地税合并之后,垂直管理的体制将在很大程度上规避这种问题,征收率的提升会缩小法定税率和实际税率的差异,从企业角度来说,实际税负将会明显增加。考虑到近期的减税政策,特别是增值税税率三档并两档,这些法定税率的下降,将在很大程度上对冲实际税率上升的负面影响,使得企业的实际税负不至于上升太大。

  最后,国地税合并也有利于完善我国的税制结构,未来的减税政策也能落到实处。征收率的提升主要体现在直接税,例如现阶段的企业所得税、个人所得税,以及未来的房产税,这些直接税的增加也为将来降低间接税奠定了基础,从而将提升我国税制的国际竞争力。

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  编辑:蔡阳艳