构建城乡统一建设用地市场，是中国式现代化进程中城乡关系重构的重大制度创新，也是全国统一大市场建设的重要组成部分。从党的十七届三中全会首次提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，到党的二十届三中全会进一步部署“构建城乡统一的建设用地市场”，均体现了其在深化土地制度改革、推动高质量发展中的核心地位。

提高土地要素配置效率，是破解城乡土地市场梗阻的关键。面对城乡土地产权二元分割、要素流动不畅、收益分配不合理等问题，急需以提高土地要素配置效率为核心突破口，通过完善权能、健全交易与分配制度，打破壁垒、释放土地潜能，推动土地资源在更大范围内优化配置，为新时期城乡融合发展和全国统一大市场建设提供支点。

完善农村集体建设用地产权体系，夯实要素平等交换根基。建立边界明晰、权能完备的产权体系是提高土地要素配置效率的基础前提。长期以来，城乡土地产权二元分割，农村集体建设用地所有权虚化，发展、转让、抵押等权能受限。在推进农村集体土地确权登记发证的基础上，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，有序推进农村集体经营性建设用地入市与国有建设用地“同地同权同价”，通过还权赋能降低要素流动过程中的制度性成本，为构建城乡统一建设用地市场破除要素平等交换的制度壁垒。比如，四川泸县探索产权分割登记方式，允许农户以合法宅基地使用权与社会资本共建共享。房屋分摊的土地部分经分割登记确权为一定年限的集体建设用地使用权，以此推动“僵化”的宅基地进入要素市场。

健全城乡联动的市场配置机制，打通要素双向流动渠道。公开透明、反映土地稀缺性和需求导向的市场化配置机制是提高土地要素配置效率的核心手段。在统一国有与集体土地配置规则、探索国有和集体组合供应、立体分层供应规则、完善城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域交易机制的基础上，建立城乡统一的建设用地市场交易平台，实现国有与集体、一级与二级土地供需信息的全域汇聚与智能匹配，可以从根本上打破信息分割与流通壁垒，降低交易过程中的信息不对称和匹配成本，促进土地要素在城乡间顺畅流动与优化配置。比如，重庆市成立农村土地交易所，不断探索地票市场运行规律和调节机制，逐步建立市场价格引导的供需协同机制，不仅在更大范围实现了农村土地价值显化，而且实现了“远距离、大范围”的城乡建设用地空间统筹。

构建城乡协调的收益共享格局，释放要素高效循环活力。公平共享的收益分配格局是提高土地要素配置效率的内生动力。以农村集体经营性建设用地入市改革和宅基地制度改革为契机，深化征地制度改革，探索城乡共享的土地增值收益分配机制，平衡国家、地方、集体和个人利益，可以有效释放农村土地潜在市场价值，为构建城乡统一建设用地市场提供持续动力。比如，浙江德清县通过核算集体经营性建设用地成本和收益对比，按土地成交价款的16%—48%合理确定了“按类别、有级差”的调节金收取方式；同时，差别化落实集体内部入市收益分配，即乡镇集体入市收益用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出，村集体入市收益则用于追加量化农户股权，年底享受收益现金分红。 （作者单位：南京农业大学资源环境与发展研究院、南京农业大学公共管理学院）