当前，城市更新已成为推动城市高质量发展的重要抓手。然而，受经济发展动力转换、空间生产模式转向、多主体互动关系滞后等影响，城市更新仍面临主体参与积极性低、用地管控刚性强、融资渠道不畅通等障碍，制约“人、地、钱”等要素配置效率的提升。2025年9月，《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，为系统破解上述难题提供了可行路径，有望从组织动员、用地规制与资金筹措等方面推动城市更新中多要素的高效流动与优化配置。

组织动员改进，激发“人”的动力。土地与房屋等产权主体的参与和信任是城市更新成功的核心。当前，土地难增值导致产权主体难以通过城市更新来实现其经济利益。因此，构建和优化面向城市更新的、以降低产权交易成本为目标的多元治理机制尤为必要。一是在思想动员上，以“人民城市”理念为导向，通过案例示范、实地交流、社会网络等方式，引导产权人树立“利益共同体”意识，培育均衡的“权责利”观念。二是在情感联结上，以沟通、信任和信心建设为抓手，构建多主体协商共治平台，通过活动组织、空间营造、协商共议等公共事务增强情感纽带。三是在运行机制上，依托党建引领、政府牵头，基于共治平台，建立涵盖“启动—实施—运营—治理”的全生命周期机制，提高更新项目的可预期性和多主体信心。

增强制度弹性，激活“地”的活力。城市更新需要用地条件变更与土地产权交易。存量提质增效阶段，城市更新对象在区位、权属、合法性、形态等方面高度复杂，亟须在符合法律和公共利益前提下推动土地制度创新。一是用地管控方式弹性化。基于地方特征、市场需求与科学论证，在城市更新中支持用途混合、功能复合、置换调整等工作，并给予合理的过渡期及延期。二是土地交易途径多元化。推动土地一级市场出让方式由单一“招拍挂”向增量、存量双轨制转型。对不涉及权属变更的，可基于地价评估按程序、按比例、按节奏补缴土地出让金；对涉及权属变更的，可探索协议出让模式。三是历史遗留问题处置灵活化。针对合法性存疑的用地，结合产业与民生需求，采取特殊通道等方式，在产权认定、权益完善、交易流转、部门登记等方面灵活破题。

完善参与机制，破解“钱”的困境。资金是助力城市更新推进实施的关键要素。房地产市场供需关系转变导致过往基于土地等不动产的融资途径受限。除政府资金外，国有资本和民间资本是主要资金主体。需要探索完善多类资金主体参与城市更新的体制机制。一是财政资金引导。继续通过专项债、财政拨款、税费减免等方式，以“政府资源撬动社会资本”。二是设立城市更新基金。在政府指导下，由国企、金融机构主导，以市场化方式运营城市更新基金，增强资金供给稳定性、拓宽融资渠道。三是投融资机制包容化。完善项目对接、投融资、建设运营全链条机制，降低民间资本进入门槛，防范高风险；提高国有资本投融资效率，缩短决策与审批周期；推动多类资本在合作模式、管控与评价上的优势互补。四是差别化融资。对商业价值低的部分，加大财政转移支付支持力度；对具备市场化潜力的部分，支持通过公司债券、收益债等渠道融资。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院、南京农业大学资源环境与发展研究院）