土地作为乡村发展最基本、最核心要素，其配置水平直接影响了乡村内生发展动力的强弱。然而，受制于城乡二元土地制度等相关限制，我国农村土地要素市场发育迟缓，资源配置效率低下。全域土地综合整治是新时代统筹国土空间治理、推动乡村振兴和城乡融合发展的重要战略举措，其以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以系统性思维打破传统土地利用的碎片化格局，整体推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复，为促进农村土地要素市场化配置提供了思路。自2019年自然资源部启动全域土地综合整治试点工作以来，全国已有1304个试点稳步推进，积累了丰富的实践经验，有效促进了农村土地要素市场化配置。

一是发挥全域土地综合整治的空间重构与产权重置功能，降低土地要素市场化交易成本。要素市场化交易不仅有赖于清晰的产权界定，更需降低产权实施成本。农村土地细碎化、权属复杂化是阻碍交易的首要难题。全域土地综合整治不仅能对区域内零散农用地、建设用地进行集中归并、重新布局，在物理层面形成布局合理、边界清晰的高效利用空间，还能通过权属调整和重新登记，将模糊的、复杂的产权关系在空间上予以显化和简化。苏州相城区黄桥街道试点，通过农用地整治，实现了耕地新增97%、零散图斑占比由54%降至1.9%，耕地质量提升1个等级；通过“退二还一”（复垦为农用地）、“退二进三”（转为商服）、“盘二优二”（升级为高效工业），实现了建设用地空间重构；通过“三置换”政策以及产权重新登记，实现了产权重塑，有效降低了交易成本，促进了土地要素市场化配置。

二是发挥全域土地综合整治的指标盘活与价值创造功能，促进土地要素跨区流动与高效配置。如何在落实“三区三线”底线约束基础上，实现土地发展权灵活配置，是农村土地要素市场化改革的一大挑战。全域土地综合整治通过统筹农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等工具，能够有效盘活区域内增减挂钩节余指标、补充耕地指标等。这些指标作为一种可度量、可交易的“虚拟土地要素”，可以在更大区域范围内（如省域内或跨省域）进行市场化交易，促进土地要素优化配置。盐城建湖县高作镇试点，通过农用地整治和建设用地复垦，已形成补充耕地指标733亩、城乡增减挂钩指标1998亩，通过建设用地指标跨县交易获得资金3.25亿元，用于支持乡村发展。

三是发挥全域土地综合整治的生态修复与价值赋能功能，拓展土地要素市场化潜能。随着“两山”理念日益深入人心，乡村生态价值亟须通过市场机制予以显化，生态要素亦具备赋能传统土地要素的能力，从而拓展土地要素市场化边界。全域土地综合整治将生态保护修复作为重要内容，通过对受损河流、湖泊、湿地、林地等进行系统修复，能够提升乡村生态服务功能，并进一步通过探索“生态资源（森林、水、湿地等）+土地”等自然资源资产组合供应模式，将生态优势内化为土地要素增值内核，能够拓展土地要素市场化潜能。宿迁泗洪县试点，积极探索“绿票”交易模式和“绿社”运营模式，推动“土地使用权+其他自然资源资产权益”多要素组合出让，已完成5笔“绿票”交易，共108.29万元，实现了土地开发与生态产品价值良性互动。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院、南京农业大学资源环境与发展研究院）