孔繁斌:紫金传媒智库风险与公共政策研究中心、南京大学政府管理学院院长

　　就在本月22日，南京“一枚印章管审批”的相对集中行政许可权试点改革启动，试点先在“一区一园”溧水和南京高新技术开发区进行，5月底前完成。同步在江北新区推进，并适时在全市各区（园区）推广，分类分步走。

　　南京大学政府管理学院课题组的调研报告也显示，省内其他地区可以学习和参照南通市、盱眙县已有的改革做法，结合自身实际推进相对集中行政审批改革，在推广时也要因地而异，理性对待。

　　首先，试点城市的差异性不容忽视。南通市作为地级试点城市，与作为县级试点城市的盱眙县相比，在行政层级、辖区范围、经济发展状况、城建水平等方面具有明显差异。因而，虽然同属于行政审批改革的试点城市，但是南通市与盱眙县推进行政审批改革的客观环境不同，改革需要应对和处理的具体问题也有差异。这也是为什么在探索相对集中行政审批的内容、范围与实现形式上，南通市与盱眙县的具体做法存在差别的原因。

　　如南通市在重点研究相对集中哪些行政审批权，集中到什么程度的问题上，探索出了投资建设、市场准入两大集中领域，就本市所在辖区集中事项的领域、集中程度也做了区分；盱眙县抓住精简科室，打造“车间流水线作业”的审批流程，在审批局内部派驻县纪委监察机构对重点审批环节实行“旁站式”监督等举措，探索出了适合本县的行政审批途径。放开优劣不谈，这都不失为有益探索，且都取得了不错成效。

　　其次，试点城市之间相互交流互鉴，是探索与创新更具有复制性、扩展性行政审批模式的有益推手。且不论模式之差、做法之争，试点城市开展行政审批改革的共同旨归都是推进政府简政放权、转变职能。在南通市、盱眙县的调研过程中我们了解到，试点城市之间的考察交流、吸收借鉴在改革方案谋划阶段就已经展开。各地在认真研习中央文件的同时，政府主管人员皆有外地考察调研的经验，这对于接下来具体拟定改革方案具有重要作用。另外，在拟定方案的过程中，征求与吸取学界对于方案的论证，企业界与社会对于方案的了解反馈，也是实现改革创新的条件。仅靠单个地区政府、单一政府主导改革创新而缺乏协同配合，试点改革将更加困难重重。

　　最后，在行政审批改革的开局阶段，虽然各试点城市在以简政放权、职能转变为旨归的引领下，推行的不同模式皆取得了不错的效果。但各种模式具有多少复制性与扩展性，仍然需要在试点运行步入常态的情境下加以检验。当然从南通市、盱眙县相对集中行政审批改革开局阶段的成效来看，其提供的复制、扩展价值还是值得期待的。

　　当然，推进改革本身也有经验和教训。首先，思想统一、领导重视是改革的前提条件，特别是党政领导的带头支持，对推进一系列改革落到实处尤为关键。在地方政府层面，对于行政体制的改革，行政管理方式的创新，很大程度上都需要解决改革动力不足的问题，而没有各级党政领导在思想认识上的统一以及实践行动上的支持，改革将难以推进。

　　立足于基本国情，地方政府推进试点改革实际上是在上级部门，乃至中央层面领导下展开的，改革的路线方针由上级部署，改革的具体行动也需要征求上级意见，改革多具有被动性。同时，地方政府往往又囿于伴随改革失败而来的政治风险和利益损失，在思想与行动上都显得动力不足，这就需要党政领导的重视与支持，才能在地方层面统一思想，汇集智慧，为改革的推行打下“强心剂”。事实上，近年来中央推广的包括行政审批、政府购买等改革举措，都是地方政府改革创新的产物，因而只要解决了改革的动力问题，一方面能给地方政府自下而上发挥创造性以更大的空间，另一方面也是改革由上而下落到实处的保障。

　　其次，地方层面的改革往往在纵向和横向上都不同步，试点城市的改革成果能否落实并提供可复制、可推广的一般性经验，需要探索上级政府与其他地方政府实现协同、认可的形式和途径。目前来看，改革在社会、府际之间的认可氛围仍不够浓烈。

　　在全面深化改革的新时期，类似行政审批改革的各类改革举措不胜枚举，但是由于政府间府际关系问题，地方性、区域性的改革经验能否获得更大范围的正式认同，成为可推广的一般性经验，亟需解决同步性问题。如行政审批改革一样，（南通、盱眙）试点城市的改革举措与经验，是否得到上级政府与其他地方政府的认可与支持还存在不小争议。虽然目前没有出现试点城市企业在获得行政审批局盖章的营业执照去异地投资、成立公司不被认可的案例，但是由行政审批局加盖的公章是否具有普遍效力，仍存疑问。

　　再次，一系列引导、配合改革推进的法律法规仍然滞后或缺失。改革的深入需要法律法规的引领与适时跟进，这也是建设法治政府的基石。政府推进行政体制改革、转变职能的各项改革举措，开展行动的前提就是法律法规构建的基本框架。一方面，“法无授权不可为”的基本法治精神在政府改革之中不可违背。另一方面，改革本身也需要法律法规来确保自身合法性。从合法性角度看，行政审批改革需要遵循《行政许可法》法定程序方能实现合法性。也就是说，试点城市设立行政审批局、再造审批流程等具体做法是否符合《行政许可法》等上位法的规则与程序，是否得到合法性承认，不仅是试点城市的疑问，也是对改革方式方法以及成效能否复制、扩展的疑问。

　　当下过渡阶段，行政审批改革试点城市普遍的做法是实行审批的“双章管理”，即在审批事项办结文件与颁发执照上同时加盖行政审批局与原审批职能部门的公章，确保其法律效力。但从法律上来说，既然设立了行政审批局，那么部门的审批权已被剥离，部门所盖章也相应失去效力。但现实的情况可能恰恰相反，部门公章多被社会认可具有法律效力，审批局公章的效力还存在疑问。

　　第四，任何牵涉政府行政体制与行政管理方式创新的改革，都需要将看似单一、独立的改革放在调整完善政府职能履行方式的整体链条上来展开，从而服务于改革全局。就行政审批改革而言，通过新设行政审批局的方式实现审、管分离，即审批权从原职能部门剥离出来交由行政审批局掌握，促进审批环节的精简、高效只是一个方面，更重要的一方面应当是站在政府履行职能的整体价值链上，实现审批与后续监管的衔接。过往的行政审批之所以饱受诟病，其中一个重要的原因便是“重审批、轻监管”，“重事前监管、轻事中事后监管”，对职能履行的整体链条没有充分认识。在某种意义上说，行政审批改革实现“审管分离”，对于原职能部门而言并不意味着“减负”，反而对其后续监管的效率与质量提出了更高的要求，这也是以改革来调整和完善政府职能履行方式整体链条的初衷所在。

　　目前改革所成立的行政审批机构均使用“行政审批局”名称，在今后的改革中可以探讨使用“许可服务局”的名称。在我国，行政审批、行政许可的含义及两者之间的关系极为复杂且具争议，《行政许可法》的颁布最终从立法上将两者统一起来。但在实际执行中，行政审批与行政许可又出现分离，大量的行政审批被以非许可类审批的名义从行政许可中分离出去，导致《行政许可法》的调整范围不断被限缩，重新梳理行政审批与行政许可的关系以明确《行政许可法》的调整范围已成为迫切需要解决的问题。从依法行政的角度来看，行政许可表征着一种法律概念，而行政审批则是管理概念，因而行政许可的提法更符合法治政府精神；从性质上看，无论是行政许可还是行政审批，都是政府对市场、社会主体的服务性行为，在理念上也当实现以服务为本位的转变。因而，行政许可服务局的名称更加合理。

　　（作者为紫金传媒智库风险与公共政策研究中心、南京大学政府管理学院院长）