小西湖城市更新

编者按

为贯彻落实主题教育“学思想、强党性、重实践、建新功”总要求，推动“四下基层”进一步走深走实，近日，中共南京市委研究室机关第三支部（市委改革办）会同中共新华社中国经济信息社江苏中心支部和中共秦淮区委研究室（改革办）支部，联合开展“共学共进”活动，走访调研秦淮区城市更新项目，与居民群众深入交流，并围绕“持续深化有温度的城市更新”开展座谈研讨。

作为特大城市中心城区，秦淮区深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，将城市更新作为转变城市发展方式、推动高质量发展、建设人民城市的关键举措，不断完善推进机制、优化更新方式，探索打造了小西湖、石榴新村等一批特色鲜明、群众认可的示范项目，较好实现生活品质改善、城市功能提升与历史文化保护的有机统一，为南京市开展城市更新试点提供了实践支撑。

坚持以人为本，托起群众安居梦

习近平总书记指出，城市的核心是人；坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位；无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求；更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。

秦淮区积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”，坚持把危房治理和老旧片区改造摆在突出位置，重点实施一批群众关注度高、受惠面广的更新项目，“十四五”期间将惠及约3.5万户居民，努力提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

一是聚焦安全韧性。住房安全事关群众生命财产安全，是群众安居乐业的基础。秦淮以“危房必消险”为原则，统筹考虑城市规划、建造年代、布局形态等因素，采取翻建、维修加固等多种方式，“一幢一策”推进危房治理工作。C级危房树德坊原建筑存在屋面渗漏、墙体开裂、门窗变形等安全隐患，通过采用“四原”（原材料、原工艺、原结构、原样式）改造方式，在恢复石库门建筑特色的同时，对建筑抗震构造、木楼面承载力等进行加固和修缮，消除建筑安全隐患。D级险房八宝前街72号11幢始建于1954年，房屋内外结构老化严重，违章搭建现象普遍，秦淮按照“三原”（原址、原面积、原高度）原则进行翻建，让居民原地搬新家。

二是聚焦功能完善。针对单位面积小、功能设施不全的“老破小”，秦淮遵循“公平、公正、公开”原则，结合项目实际情况，合理制定安置面积比例、系数等标准，对非成套房逐步进行成套化改造。小松涛巷地块地处老城繁华地段，超七成住户居住面积不足30平方米。面对小面积住宅，项目引入“高效空间”概念，通过挑高设计，增加餐厅、厨房、卫生间、起居室等功能分区，最大程度满足居民对生活空间的需求，做到“麻雀虽小五脏俱全”。石榴新村项目结合居民安置需求，在符合老城限高及日照、间距等规范要求的前提下，针对性地开展改造方案设计，形成多达20个面积段、36种户型的个性化设计方案，确保更新改造后“分得开、住得下”。

三是聚焦品质提升。除了实施居民住房本身的更新改造，秦淮还同步推进基础设施完善和公共空间品质提升，不断改善群众居住环境。小西湖历史风貌区改造前基础设施老旧，公共服务配套缺失，常年下雨积淹水。为解决这些问题，规划设计团队“螺蛳壳里做道场”，把强弱电、雨污水管、自来水管、消防管等市政管线集成地下，建成全国首创的历史风貌区微型综合管廊。同时，街区内部腾出空间建成干净整洁的公厕，街区周边规划出机动车泊位、非机动车停放处，有效解决街巷车辆乱停乱放问题，进一步提升了街区品质。现在的小西湖已成为继夫子庙、老门东之后的又一座老城南新地标，非遗大师工作室、精品民宿、文创书屋等纷纷入驻，原住民与“新居民”在这里和谐共生。

保护历史文脉，留住城市记忆

习近平总书记强调，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产；要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。

秦淮是古都金陵的起源，彰显着“特而精、最南京”的独特魅力。在城市更新中，秦淮注重延续历史文脉和特色风貌，积极探索历史建筑的活化利用路径，在恢复和保存老城的物质形态的同时，将独特的人文精髓融入园区建设和产业发展中，把“保下来的资源”转化成“用起来的能量”。

一是唤醒历史街区。通过对历史文化街区的建筑风貌、景观肌理、市容环境等进行改造，促进业态更新、环境提升和文化保护传承，让更多历史文化记忆活起来、传下去。门东历史文化街区通过定点定位保护蒋寿山故居、三条营民居院落群等历史遗存，恢复“青砖黛瓦马头墙，回廊挂落花格窗”。再现老城南市井生活场景，并融入民居酒店、休闲娱乐、文艺展演等丰富业态，成为展示城市历史和现代文明的开放式博物馆。熙南里历史文化休闲街区历史建筑形式丰富，既有甘熙故居这样的清朝古民居，又有近代会馆、旅社，还有新中国成立初期的红砖大瓦房，以及改革开放初期的老厂房，因此因地制宜地采用了“小规模、分单元、渐进式”更新方法。如今，这里已成为集戏曲表演、大师工作室、非物质文化遗产展示、文创零售等于一体的休闲街区。

二是盘活低效园区。工业遗存承载着工业发展的历史，是丰富城市肌理、培育人文情怀的宝贵资源。秦淮通过老旧厂房活化再利用的方式，改造建设了一批以文化创意、设计服务、科技创新为主导业态的创意产业园区，使工业遗存焕发出新的生机。晨光1865创意产业园前身是1865年创办的金陵机器制造局，是中国近代民族军工的发源地之一，2018年入选国家工业遗产名单。秦淮区采取保护性改造利用方式，完整保存了不同年代独具特色的各类建筑60余幢，并对其进行深度改造，吸引文化创意企业入驻，打造成具有军工历史文化特色的创意研发集聚区。位于莫愁路的南京工艺装备厂是城市产业发展历史的工业遗产，由南京广电集团和上海锦和商业共同打造为越界·梦幻城，蝶变为南京新文艺聚集地，入选全国城市更新优秀案例。2023年初，秦淮特色文化产业园集群荣获文旅部颁发的“国家级文化产业示范园区”荣誉称号。

三是激活文物古迹。文物古迹不是孤立地存在于城市环境中，只有将其融入城市发展、融入现代人生活，才能“让文物活起来”。夫子庙核心景区在修缮保护江南贡院部分号舍、明远楼等遗存基础上，挖掘“地下空间”，在一方1300平方米的“墨池”之下，隐藏着一座2.2万平方米的文博场馆——中国科举博物馆，是中国最大的、等级最高的、影响最广的反映科举制度的专题性博物馆，讲述科举故事，传播状元文化。在做好秦淮河东五华里“桨声灯影”景观提升的同时，积极打造西五华里，将来会形成传统建筑与现代元素相结合，集商业餐饮、文创空间、潮流品牌等于一体的滨河空间，串联呈现“十里秦淮”文化盛景。

鼓励多元参与，推动可持续发展

习近平总书记指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平；使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力；真正实现城市共治共管、共建共享。

秦淮坚持以“多元参与、协商共治”为原则，改变以往政府单一主体模式，积极吸引多方主体共同参与城市更新的规划、建设和运营过程，探索形成“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式。

一是政府积极作为。以中共南京市委深改委推动“一区一特色”改革为契机，南京市市建委、市规划和自然资源局、市住房保障和房产局等市级支持部门与秦淮区委、区政府建立常态化联动机制，定期召开联席会议，凝聚改革攻坚合力，及时协调解决难点和共性问题。区级层面成立由区委书记、区长“双挂帅”的区城市更新工作领导小组，组建全省首个实体化运作的区级城市更新办公室，规资、建设、房产、财政等多个部门共同参与，实现从前期研究、政策审批、开工建设到招商运营的全流程管理与服务。在城市更新项目实践的基础上，积极探索制定城市更新政策及标准，为《南京市城市更新办法》等8项市级政策出台提供实践样本和案例支撑，针对面积认定、出资比例、资金拨付等具体问题，因地制宜探索制定5项区级配套政策，解决了市级政策与更新实践的衔接问题。

二是扩大社会参与。加大对经营主体进入城市更新的赋权，变更区属国企老城南集团为区城市更新集团，将区内城市更新项目按片区打包统一招标，按照施工建设、合作经营、股权投资等不同方式，拓宽社会资本的“入场渠道”。通过银行融资、组建基金、发行专项债等方式，鼓励银行等金融机构提前介入项目研究，并精选一批项目纳入市级面向民间资本推介项目清单，进一步调动民间投资积极性。成立由吴良镛院士领衔的区城市更新专家指导委员会，为秦淮城市更新工作提供规划设计、历史文化、策划运营等方面的专业服务。举办“有温度的城市更新”论坛，邀请来自全国的城市规划、建筑设计专家、学者共同研究城市更新问题、规划未来城市更新方向，并签署一批战略合作协议。

三是推进社区治理。创新搭建“五方平台”（政府职能部门、所属街道和社区居委会、相邻产权人、产权人及实施平台代表、相关技术专家及社区规划师），围绕“改不改”“改什么”“怎么改”，广泛听取群众声音，政府和居民一起商量着办。石榴新村项目建立党群服务中心，通过设置“领导接待日”、召开“居民议事会”等措施，使居民能够了解政策、真正参与，在45天内就实现了高达97%的签约率，跑出了城市更新的“秦淮速度”。探索实施社区规划师制度，在小西湖、荷花塘等更新项目中，充分发挥社区规划师在技术咨询服务、公众沟通协调等方面的作用，搭建起政府和居民沟通的桥梁。以社区规划设计为核心，举办“以人民为中心，为城市而设计”国际设计竞赛、“未来规划师”全国大学生国土空间规划设计竞赛、在宁高校大学生社区规划师暑期工作营等活动，秦淮城市更新水平不断提升，小西湖项目荣获联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护创新设计大奖、全国国土空间规划优秀案例等荣誉。

持续深化有温度的城市更新，打造中心城区更新示范样板

下一步，秦淮将立足转变特大城市发展方式，进一步创新突破、担当作为，扎实推进城市更新行动，形成更多可复制可推广的实践经验，走出一条富有秦淮特色的城市更新之路。

一是加强顶层设计，增强城市更新的系统性。持续加强党对城市工作的领导，健全完善城市更新工作领导小组组织架构，推动多部门、多行业、多领域专业人士共同参与，系统性探索实践城市更新工作。在全面摸清待更新区域情况的基础上，科学编制区级城市更新规划，统筹好近期、中期与远期，统筹好局部平衡与整体平衡、短期平衡与长期平衡，算好城市更新的经济账、民生账。合理划定城市更新单元，进一步明确工作目标、任务清单、更新策略。发挥好区城市更新办的统筹协调优势，结合工作实际，进一步优化工作机制、实施模式、管理制度，从职能、项目、资金、社会资源等更多层面加强整合，构建更加协同高效的推进体系。

二是突出以人为本，增强城市更新的惠民性。深入落实总书记“城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想”的工作要求，一切以人民群众利益为先，让人民群众“没有不满意”。坚持尽力而为、量力而行，把人民宜居、安居放在首位，加强城市更新与城市规划、建设、管理、安全等工作的有机衔接，全方位、立体化提升城市功能品质。聚焦群众“急难愁盼”，用好“五方平台”“社区共建中心”“社区规划师”等机制，畅通沟通渠道、充分表达诉求、广泛收集意见。积极开展城市更新氛围营造，用“商量着办”的方式，鼓励卖者、吸引换者、善待留者、补贴修者，让人民群众各得其所、得偿所愿，引导群众认同更新、支持更新，变“要我更新”为“我要更新”。

三是坚持分类施策，增强城市更新的精准性。把“城市体检”发现问题作为城市更新的重点，找准群众对生活居住环境反映强烈的难点、堵点、痛点问题，分类有序推进城市更新行动。支持鼓励产权人出资，倡导责权利共担，通过直接出资、提取住房公积金、让渡小区公共空间和公共收益等方式参与城市更新实践。鼓励社会资本参与，探索低效资产盘活、重资产收购、轻资产运营、更新资本引入等多种路径，有效激发社会投资活力。紧跟国家政策导向，细化研究城中村改造专项债券、政策性开发性金融工具等在秦淮的应用场景，积极争取“历史文化保护专项”“城市更新专项”等补助资金，为项目实施提供有力支撑。

四是树立法治思维，增强城市更新的规范性。围绕《南京市城市更新办法》等市级政策，细化完善区级配套政策，并以试点示范、典型案例为抓手，加强政策实践应用，推动政策体系不断完善。强化土地规划政策研究，针对存量建设用地改变用途、存量土地协议出让、补缴土地差价等关键问题积极争取政策支撑，实现土地整理、开发建设、运营管理有效联动。充分发挥司法部门职能作用，探索引入和融合法院、检察院、公证、律所等法治资源，全过程参与城市更新和城市建设工作，保障城市更新在法治轨道上顺利推进。

（中共新华社中国经济信息社江苏中心支部委员会中共南京市委研究室机关第三支部委员会（市委改革办）中共秦淮区委研究室支部委员会）