一、域外警察使用枪支的立法体例比较
不同法系国家对其警察使用枪支行为的规范从形式看有所不同,主要有以下几种做法(如表1所示)。
通过上图的比较,可以看出域外警察使用枪支立法体例有以下的特点:
1.通过立法与制定政策性文件相结合的方式来规范警察枪支使用。
其他国家和地区警察使用枪支的依据主要是法律,其次是在法律委托下的制定政策性规定。这一点与我国枪支使用的立法体例相似。目前我国的枪支使用的法律依据有法律、行政法规、规章以及公安部制定的政策性文件,主要包括《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》、《公安单警装备配备标准》、《公安机关公务用枪管理使用规定》、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》、《公安单警装备配备标准》、《公安部五条禁令》等。
2.通过立法对警察使用枪支的权力、原则、条件等基本问题进行规定,再在政策性文件中对警察使用枪支的具体程序进行规范。
大多数国家在对警察使用枪支行为进行规范时,以法的形式对枪支使用的原则、条件等基本问题进行规定,政策性文件只涉及到具体程序等问题,如美国、德国、英国等国家,俄罗斯则把警察使用枪支的原则、情形和程序等问题都在其《警察法》中作以规定。与此相比,我国作为警察使用枪支主要法律依据的效力层级较低。我国虽然以法律的形式赋予了警察机关及其人员的武器使用权,但是枪支使用的原则、适用情形、程序等问题是通过行政法规、政策性文件的形式来加以制定。
二、域外警察使用枪支的原则
美国警察开枪要求遵循两个原则:1.必要合理原则――美国财政部、司法部的政策规定:执法人员只有在必要时,且只有合理地确信当事人将会对执法人员或他人造成紧迫威胁时才能使用致命强制力。2.生命威胁原则——1985年联邦最高法院Tennessee.V.Garner (471U.S.[1985])一案(田纳西州诉加纳一案)确立了“(威胁)生命辩解(理由)规则”(威胁生命原则),即警察在遇有生命受到威胁或健康(包括警察本人或第三人)受到严重伤害时可以开枪。在美国洛杉矶《警察手册》中也体现了这个原则:在规定禁止开枪的情形中明确“禁止警察向最危险的青少年违法犯罪者开枪,除非警察本人或第三人的生命处于危险之中。”纽约警察局也规定了警察开枪的生命防卫政策。
英国警察开枪遵循以下原则:1.最小使用武力原则。英国法律规定,警察应当使用非暴力方法执行职务,只有在为了保护公民生命安全或为使其免受严重伤害,且别无选择时方可使用武器。使用枪支是警察迫于无奈的最后手段和极限性结果。2.生命威胁原则。这一原则内容要求英国警察只有在本人或他人的生命权受到暴力侵害威胁的情况下才能使用枪支。3.有效使嫌犯丧失行动能力的原则。在英国内政部发布的《关于警察使用火器及低致命性武器指导手册》和警长协会发布的《警察使用火器指导手册》中的武器使用规则要求警察瞄准嫌疑人躯干中心以提高射击精确度,能有效地使嫌犯失去行动能力。
《俄罗斯联邦警察法》中规定了警察使用枪支的原则有以下两个:其一,依法使用枪支原则。《俄罗斯联邦警察法》第18条第1款规定:“警察有权依据联邦宪法、本联邦法律和其他联邦法律规定的情形和程序独自或与警队一起使用徒手格斗、警械或枪支。”第28条第3款第5项规定:“使用徒手格斗、警械或枪支,依据联邦法律规定的程序和依据办理。”其二,适度必要原则。该原则要求警察使用枪支要适度,注意与当事人的危害行为等情况相称,避免不必要的损失。《俄警察法》第18条第2款规定:“不允许使用引发过度伤害或不必要风险的警械、枪支、子弹”。第19条第3款规定:“警察在使用徒手格斗、警械或枪支时,要考虑到犯罪嫌疑人对抗的状况、性格以及危害程度,在此情况下,警察有责任力求将一切损失最小化。”
日本《警察官职务执法法》第7条规定警察生命受到威胁,基于防卫可以使用枪支。《枪支警棒的使用和管理规范》规定:“当警察自身的生命安全受到威胁时,可以不用发出警告或者警告射击,直接向对方开枪即可”,从中可以看出,日本警察使用枪支要求遵循生命防卫原则,在警察自身的生命安全受到威胁时,可以直接开枪。
通过与以上列举出的国外警察使用枪支原则的规定来进行横向比较,我们可以看到都规定了警察为保护生命权使用枪支的原则,俄罗斯警察法中规定的向嫌疑人开枪的情形也规定了警察为“保护生命或健康免受暴力袭击的威胁”使用枪支,而我国警察使用枪支的原则中规定的是“制止违法犯罪行为”、“ 尽量减少人员伤亡、财产损失”,在指导实践中易造成人们对警察枪支使用权的误解,建议进一步明确我国警察使用枪支的原则。
三、域外警察使用枪支的条件
根据国外警察使用枪支条件的内容,以是否分别规定拔枪(持枪)和开枪射击的不同使用条件来划分,可分为细化规定式和概括规定式
俄罗斯、美国和我国香港地区在法律中把警察对枪支的使用分为拔枪和开枪,较为细化。俄罗斯法律中把枪支分为两类来进行规定,一类是可致命的枪支,一类是杀伤力有限的枪支。并且,《俄警察法》中把拔枪作为一种单独的枪支使用行为加以规定。美国警察枪支使用分为持枪压制和开枪两种情况,有不同的使用条件的要求。我国香港警察使用枪支的情况细化为两步:第一步,警务人员从枪套中拔出手枪或举起枪支;第二步,向目标开枪。
英国、德国法律中对警察使用枪支没有分为拔枪的条件和向目标射击的条件来详细规定,对使用条件规定的较为概括。
我国《警察使用警械和武器条例》第9条中规定了14项暴力犯罪行为时可以使用致命性枪支,非致命性枪支归入了驱逐性、制服性警械,在《警察使用警械和武器条例》第7条规定了驱逐性、制服性警械的使用情形。与其他国家相比,我国关于枪支使用条件的列举性规定不可谓不具体。但是,我国有关武器使用的法律法规中没有体现出枪支使用的不同对象,没有区分规定使用对象是针对人还是针对动物或无生命之物,也没有单独对拔枪加以规定。建议我国在以后的立法修改中进一步对警察使用枪支的使用条件进行完善。
四、域外警察使用枪支的程序
警察使用枪支从程序上大致都规定有警告、射击和使用后的程序等环节,但是在部分环节中规定有所不同。
从图中可以看出:1.美国、俄罗斯、日本、我国香港地区都将拔枪(或举枪)作为枪支使用程序中单独一个环节来加以规定。2.美国、英国等国家明确禁止鸣枪警告;俄罗斯、日本等国家在法律中明确允许鸣枪警告;另外一些国家对警察开枪规定有警告程序,但没有明确规定警告是否可以以鸣枪的形式进行。3.警察枪支使用后都规定有诸如提供救助、保护现场、进行报告等程序,但有些国家对于警察使用枪支后的程序规定更为详细。如美国警察使用枪支后的程序包括有枪支使用报告、媒体沟通和对开枪警察的心理疏导等内容;我国香港地区要求警察在枪支使用后必须进行报告,但不同的枪支使用情况在报告程序上有所不同
在警察枪支使用的程序上,我国与其他国家进行横向比较,可以发现我国法律中规定的枪支使用程序并不是非常细致。目前根据《人民警察使用警械和武器条例》,我国警察使用枪支的程序只包括三个环节:警告、射击和使用武器后的报告程序。在公安部发布的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》将部分程序进行了细化,使用程序包括:判明现场情况、表明身份、出枪示警、命令在场无关人员躲避、口头警告或鸣枪警告、停止射击、持枪戒备、收枪和造成人员伤亡后的报告、处置程序(其中包括有新闻舆论宣传、引导的环节)。但是该文件只是公安部发布的政策性文件,法律效力层级不高;并且从内容上看,尚不够完善,缺乏对其他使用枪支情况的事后审查程序。