国有企业改革始终是经济体制改革的主线，也是40年来最为错综复杂的利益关系之一。传统体制下，国有企业是国有经济的核心和载体，但市场发育极不完全，市场功能几不存在；亦缺乏作为企业核心内容——产权及相应的经营自主权。党的十一届三中全会开启了改革开放的帷幕，市场经济体制改革和国有经济制度创新目标的确立，是一个思想上不断冲破传统和教条约束、理论上不断探索求真、实践上不断尝试求变的过程。

　　一、经营国有企业：放权让利与转换经营机制改革

　　扩大企业自主权是较早的国有企业改革探索。1978年国务院制定发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，意在改革政府和企业的各种关系，使企业从政府的附属物向具有一定自主权益的相对独立经济实体转变。

　　以利润分成为主的放权让利改革，从1978年10月四川省的重庆钢铁厂等6家企业试点开始，到1979年国家经委等6单位在京津沪选择首都钢铁公司等8个单位进行利润分成、扩大企业自主权的试点，再到国务院随后发布《关于国营企业实行利润留成的规定》等四个文件，国有企业放权让利的改革在全国铺开。年底，全国试点企业发展到4200家，翌年6月又发展到6600家，约占预算内工业企业总数的16%。在山东先期试行后，1981年国务院颁布《关于实行经济责任制若干问题的意见》，要求全面试行经济责任制。扩大企业自主权改革试点收到了显著的效果，对调动企业和职工的积极性、改善经营管理、增加盈利起了重要的推动作用，试点企业的产值、利润继续大幅度增长。改革初步划分了国家和企业的责权利关系，激发了企业发展生产的内在动力，吹响了国有经济制度改革的号角。当然，单一的行政性的分权和让利未触及传统体制的基本框架。

　　为克服“鞭打快牛”现象，1983年中央决定停止全面推行利润包干分成，转而实行“利改税”，将国有企业交给国家利润改为上交所得税，税后利润由企业支配，其目的是使国有企业能够独立经营、自负盈亏，用税收形式固定国家与国有企业的分配关系。第一步利改税区分了税收和利润的关系，但所得税只按盈利额征收而未区分产品品种，未能反映企业经营状况和有效发挥税收杠杆作用。1984年9月，国务院又批准国营企业第二步利改税办法，由“税利并存”逐步过渡到完全的“以税代利”，但成效并不理想，1985~1986年预算内国营企业实现的利润出现了持续20个月的下滑。

　　尽管放权让利的企业改革是在计划经济体制的框架内对政府和企业的关系的局部调整，试图建立企业的激励机制，但已触及政企不分、利益不明等传统企业制度的缺陷，可以认为，国有企业改革从一开始就已经认识到改革的关键。沿着所有权和经营权分离的思路探索国有企业的多种经营方式成为国有企业改革的新目标。

　　1986年国务院颁布《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，提出推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1988年2月国务院颁布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，在坚持企业全民所有制基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同的形式，确定国家与企业的责权利关系。至年底，全国预算内国有企业已有90%实行了承包制，其中大中型企业占95%。承包经营责任制的基本原则是“包死基数、确保上交，超收分成、欠收自补”，是此前放权让利改革的延续和深化。

　　尽管承包经营责任制是计划经济与商品经济的双重体制条件下的产物，但对国有经济产生的影响是巨大的，在一定条件下理顺了国家与企业的责权利关系，既确保了国家财政收入的稳定增长，又调动了企业增产增收和职工劳动的积极性。但承包经营责任制与利润分成制度并没有本质的区别，都只是用来调整政府与企业的利益分配关系，只是前者表现为经济利益关系的契约化。并且，因企业制度的缺陷而产生的道德风险日渐显现。1993年，十四届三中全会提出，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度成为国有经济制度创新的重中之重。

　　二、建设企业制度：股份制与公有制实现形式探索

　　由于企业制度并没有取得突破性进展，国有企业仍然有许多缺陷，因此，以理顺企业产权关系为中心的现代企业制度创新成为国有企业改革的重中之重。股份制是促进生产力发展的有效资本组织形式，是现代企业制度中比较典型的形式。

　　1993年2月，中共中央《关于修改宪法部分内容的建议》，其中有两条，一是将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”改为“国家实行社会主义市场经济”，二是将“国营企业”改为“国有企业”，为国有企业的深入改革拓展了空间。1993年12月《公司法》对有限责任公司和股份有限公司的设立、组织、运行等各方面作了明确的规定，为企业改制提供了法律上的操作规程。次年国家经贸委组织实施了“万千百十，转机建制”规划，但由于存在种种困难，建立现代企业制度试点的进展比原先设想的要慢得多，直至十五大强调对国有大中型企业实行规范的公司制改革后方初见成效。

　　1994年我国开始实行建立现代企业制度的改革以来，大多数国有制企业被改造成国家独资公司、有限责任公司和股份有限公司。尽管十五大提出“公有制实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化大生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”。但投资主体多元化和法人治理结构改革进程依然迟缓，到2000年，单一投资主体的工商企业14.5万家，占全部国有企业总数的75.9%；在520家国有重点企业中，有430家进行了公司制改革，只有282家整体或部分改组成为股份公司和股份有限公司。2001年，全国3.2万户国有控股工商企业中，国有股本的比重平均为63%。

　　三、管理国有资产：国有经济活力、控制力、影响力与优化布局

　　改革开放以来，国有企业在改革和调整中不断发展，产业结构得到优化，国有资产规模不断扩大。但由于体制上的原因，国有资产的管理和运营一直存在着诸如国有企业产权归属不明确、运营效率低下、资产流失、政资政企不分等难以解决的矛盾和问题。沿着所有权和经营权分离的思路，探索国有企业的多种经营方式是国有资产管理体制和国有企业改革的目标。

　　1987年成立的我国第一个专门的国有资产管理机构——深圳市投资管理公司，受政府委托管理市属经营性国有资产享有投资权和收益权，代理国有资产所有权的机构与管理社会经济职能的机构正式分离。1988年成立国家国有资产管理局，并按“统一政策分级管理”的原则，逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系。1992年以来，以对经营性国有资产全面授权经营为突破口，初步明确了国有资产的投资主体和经营主体，为国有企业建立现代企业制度提供保障。国有资产管理体制也经历了十五大的“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”，到十六大的“国家统一所有，分级行使产权，专职机构管理，委托授权经营”的演变。2003年决定成立国家和省、市三级国有资产监督管理委员会，专司国有资产的监督管理与运营，正式颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》。

　　早在1995年十四届五中全会提出，发展壮大国有经济，要在社会总资产中占优势，占国民经济命脉部门的支配地位，对整个经济发展起重要作用，适应市场经济发展的要求不断发展壮大。根据这个基调，随后展开的国有经济战略性调整，主要通过国有资产的流动和重组，在适当收缩战线前提下，改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构，集中力量加强国家必须控制和支配的行业和企业，使国有经济在国民经济中发挥更好的作用。

　　针对社会上关于私有化、国退民进、投资领域多元化等认识误区，十五大提出，国有经济战略性调整的目标，即“国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用”；“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上”。国有经济战略性调整是从宏观上调整国有经济的资产布局，而国有企业资产重组是其主要内容和实现形式，二者在逻辑上具有天然的联系。改革实践中，以有利于搞好搞活国有经济、壮大国有经济实力、确保国有资本增值为目标，适当收缩国有经济战线，促使国有企业向重点领域转移，包括自然垄断部门、社会公益部门、战略部门和国家经济命脉部门。

　　四、运筹国有资本：混合所有制改革与价值管理

　　十八大以来，特别是十九大提出“推动国有资本做强做优做大”，国有资本的运筹出现新的动向。

　　国有企业混合所有制改革进入了实质性的阶段。股权多元化和产权保护是现代企业制度的基础，推动国有企业发展混合所有制经济是优化国有经济布局和提高国有资本运行效率的内在要求，涉及了国有企业改革的深水区。无论是引入非国有资本参与国有企业改革，还是国有资本以何种方式入股非国有企业，都会对发挥国有经济主导作用产生重大影响。

　　将国有企业分为商业类和公益类进行分类改革，实现经济效益和社会效益有机统一，有助于优化国有经济布局和提高国有资本效率。

　　国有资产管理体制改革明确了以管资本为主，推动机构职能、资本流动与增值、资本监管体系改革，2018年后则引入了以提升内在价值为核心的市值管理理念，依托上市公司平台整合优质资产，发扬企业家精神，提升价值创造能力。先后完成36家央企重组，其中2018年中国核工业集团有限公司与中国核工业建设集团有限公司实施重组，央企总数已降至97家，国有控股上市公司有望迎来价值重估的历史性机遇，国有经济制度创新迈入新时代。