基层社区风险防范能力、应急处突能力关系人民生命安全。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要“健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制”。2022年，在全国综合减灾示范社区创建工作基础上，南京市建邺区应急管理局与南京信息工程大学法政学院以兴隆街道上新河社区为试点，携手探索打造江苏首个韧性社区，并提炼出“一核五维七驱动”的“157”韧性社区模式经验，赋能基层“平战转换”应急能力提升。

韧性社区是提升基层应急管理能力的新方向

社区是我国社会治理的基本单元，也是基层防灾减灾、防范化解各类安全风险、疫情防控中的前线阵地。就新时代的韧性社区打造而言，社区应具备抗逆力、适应力和复原力等多重要素特征。其中，抗逆力主要体现为社区在空间上应急避难场所、应急基础设施等规划合理，承灾体可有效抵御、抗击各类自然灾害；适应力主要体现在社区人、组织、技术能够迅速适应突发事件的来临，迅速处置突发事件，是一种做好充分应急预防、准备、响应的适应状态；复原力主要体现在突发事件结束后，社区能够迅速恢复生产生活状态，居民灾后心理及时得到调整。

在“全灾种、大应急”的背景下，韧性社区可以成为探索基层应急管理体系构建和应急能力提升的新方向，也是衡量和评价韧性城市的有机组成部分。

“平战结合”引领韧性社区创建

上新河韧性社区模式，旨在搭建起常态化管理和应急管理统筹的桥梁，从体制机制实现“常应统筹、动态衔接”的整合架构。

“一核”即“平战结合”为核心理念，通过在党建、网格化、志愿者体系、社区公共空间、技术赋能等多领域实现“平战结合”，有效实现资源整合、“一体两用”、成本优化、效能提升。

“五维”即打造社区“空间韧性、制度韧性、主体韧性、文化韧性和技术韧性”，整体提升社区抗逆力、适应力和复原力。“空间韧性”强调社区公共空间规划和基础设施的“平战两用”设计及基础设施应对外来冲击的稳健性和冗余性。“制度韧性”强调社区组织架构、体制机制做到“管理统筹、机制衔接”，尤其是要在党建引领下能够迅速实现整个社会面的组织动员。“主体韧性”强调社区多元主体应对灾害和危机时的参与性和协同性，要重视社会力量的多元参与。“文化韧性”强调社区居民防灾减灾意识、自救互救能力提升等方面的应急文化建设。“技术韧性”强调信息技术在应急管理中的运用，尤其是常态化风险监测、风险研判的应用可实现应急的“关口前移”，变“应急善后”为“有效预防”。

七大工作法助力基层社区韧性提升

以上新河社区为例，以下七大工作法能够在实践中显著提升基层社区韧性，实现社区结构要素互动链接。

一是空间设施平战功能融合，实现防灾减灾“预防为主”。上新河社区规划设施方面，规划“平战两用”的应急避难场所，形成社区—学校—超市—家庭应急物资“云仓储”模式，规划15分钟韧性生活圈，实现居民“生活—应急—安全”邻里圈层互惠。

二是完善应急管理机构制度，推进体制机制“常应统筹”。重视社区“大党委”建设，依托“近邻”联席会、“心合”连心会力量，强化与各驻区单位、共建单位、党员组织的合作共融。探索成立社区应急管理领导小组，实现“常应统筹”治理机制常态化、制度化，并将社区应急预案进行上下对接，以实现其分类化、精细化、实效化的实践运用。

三是建设“三实”韧性网格，提升基层应急“平战转换”。做好“数据为基”的韧性网格，将自然灾害普查数据与人房地物事基础大数据结合，为社区风险预警、应急决策提供支撑。做好“多网合一”的韧性网格。梳理“平战结合”类网格员工作清单，建立社区“应急吹哨人”制度，实现“多网”应急互联互通。做好“靶向应急”的韧性网格，“微网格志愿者”联系百户居民，发挥靶向“服务+应急”双向作用。

四是组建“平战”志愿队伍，以社区志愿服务队为核心，吸纳红色物业、学校、社区诊所、消防站共建单位的志愿者，形成“一核四翼”社区志愿队伍格局。统筹服务于微网格管理、居家养老、文明创建、平安建设、疫情防控，实现志愿者“一专多能”主体韧性塑造。

五是培育应急文化“和美”品牌，提升居民防灾减灾意识。通过编制应急公约，激发居民自治热情，规范居民公共安全行为，培养居民自救互救良好文化氛围。还可以通过开展应急文化进家庭“社区营造”活动、进校园选拔防灾减灾“应急星”活动，以特色活动增强居民家庭防灾减灾参与感、融入感。

六是增强社会组织嵌入参与，筑牢社会力量联防联控。如打造“红十字”博爱家园等服务阵地，成立社区应急小分队，常态化发挥驻区单位、共建单位、社区应急救援力量等，共同构筑起优势资源互补且稳定的社区应急力量。

七是打造智慧应急系统，技术赋能精准联动应急。探索中，上新河社区开发了上新河“小韧通”智慧应急系统，由此实现社区数据“一网统览”“一网统管”，精准助力灾害救援预案匹配、辅助决策，全面提升社区全周期应急的技术韧性。

以“平战结合”为理念引领的韧性社区创建，完善基层治理机制，是未来基层应急能力提升的新趋势。上新河韧性社区创建中的韧性网格、应急文化、“小韧通”智慧应急都可为基层应急能力提升提供可操作的探索经验。

（作者单位分别为：南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院、法政学院，南京市建邺区应急管理局。本文系2022年度江苏省教育厅高校哲学社会科学研究一般项目“结构功能主义视角下韧性社区共同体建设路径研究”〈2022SJYB0196〉阶段性成果）