■这一轮落户政策放宽，将影响我省城市化进程，更将影响特大城市南京城镇化进程，大大增强南京城市吸引力，有力促进以南京为龙头的南京大都市圈的建设和发展。

　　■随着人口在城市群的自由落户，中心城市将成为区域创新中心、市场核心、经济高地，外围城市成为住房、医疗、教育、养老等公共服务及相关产业配套城市，以人才为核心的资源要素在城市群中自由流动，推动产业一体化框架下的城市群的分工协作，促进资源要素的优化配置。南京大都市圈将出现加快发展的广阔前景。

　　国家发改委近期出台的《2019新型城镇化建设重点任务》，明确提出要“继续加大户籍制度改革力度”，将2018年已从中小城市和建制镇推开的全面取消落户限制，扩容至大城市。《重点任务》指出，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制，城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模，精简积分项目，确保社保缴纳年限、租居住年限分数占主要比例。这些重大政策举措，给长三角地区唯一特大城市南京带来重大发展机遇。南京应从增强城市实力和魅力入手，形成强大核心竞争力，在吸引人的同时留住人。

　　南京常住人口城市化率高于户籍人口城市化率，是潜力也是动力

　　国家放开特大城市人口落户规模，对南京的城市化进程、城市管理、楼市稳定以及消除城乡二元结构均有很大影响。

　　一是对南京城市化进程影响很大。江苏是我国拥有大城市数量最多的省份之一，作为江苏省会的特大城市南京，则是江苏大城市群的龙头老大。国家这一轮落户政策放宽，将影响我省大城市城市化进程，更将影响特大城市南京城市化进程。户籍全面放开放宽，是为了实现货真价实不“拖泥带水”的城市化。城市人口有“常住人口”和“户籍人口”两个概念。户籍不在常年居住地的外来常住人口，由于这样那样原因，或是城市自设的门槛，被拒于城市户籍人口之外。这次“零门槛落户”，从政策层面拆除了城市化藩篱，把真实在城市工作和生活的人群纳入城市。南京常住人口城市化率高于户籍人口城市化率，这个“剪刀差”是潜力，也是动力，将推动形成更加真实、不含水分的城市化。南京2018年“宁聚计划”中，40岁以下本科直接落户，研究生不受学历限制，并针对不同学历提供600元—1000元/月住房补贴。根据国家要求，现在南京将进一步调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模，将更大增强对人口的吸引力，增强对城市化进程的影响。

　　二是对南京城市管理影响很大。《重点任务》提出，按照尊重意愿、自主选择原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业院校（技工院校）毕业生，确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目，推进常住人口基本公共服务全覆盖，实现公办学校普遍向随迁子女开放，扩大公租房和住房公积金制度覆盖范围，强化全方位公共就业服务。这必将促进南京大幅增强公共服务能力，大力提升城市管理水平。

　　三是对稳定南京楼市影响很大。放开落户政策有利于农业转移人口平等获得城市公共资源，使得房地产市场有了稳定的市场需求。要健全商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同，因城施策，分类指导，深化利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围。坚持确立“房子是用来住的，不是用来炒的”的长期定位。这些将大大有利于稳定南京楼市。

　　四是对消除南京城乡二元结构影响很大。本轮户籍全面放开放宽，不同于以往针对高学历人才的放开政策，农业人口的转移落户将是重点，城乡生产和内需格局将被重塑。推动农业转移人口城市落户，将进一步促进农村土地集约化利用，实现农业大规模生产。而劳动力进城落户及自由流动以及市场主导下的人口资源优化配置，将显著提高城市劳动生产效率。农村建设用地入市，使农民进城有了资本。加上落户人口在城市中工作与生活，将快速形成新的收入和消费需求，这都将加快消除南京城乡二元结构。

　　南京大都市圈将出现加快发展广阔前景

　　国家放开特大城市人口落户规模，南京将迎来新型城市化加速推进等重大发展机遇。

　　一是面临新型城市化加速推进机遇。特大城市加大户籍制度改革力度将积极调整和完善积分落户政策，大幅增加落户规模。突出简政放权便利群众，以社保和居住年限突出“真实工作”与“真实居住”，让那些为特大城市做出贡献的新市民住有所居、心有所安，是与以往政策一脉相承的细化、具体化。加大户籍制度改革力度，是为了写好新型城镇化建设大文章，南京势将面临新型城镇化加速推进的重大机遇。

　　二是面临南京城镇化加快转型机遇。南京城镇化正在由速度型向质量型转变，加大户籍制度改革力度，将加快这一转型。南京正积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，同时促进基本公共服务全覆盖，使进城农民工权益得到进一步维护。积极探索城镇化关键制度改革，稳步推进城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等改革，努力解决城镇发展不平衡，发展特色不足等新型城镇化的难点问题，创新新型城镇化体制机制，积极提高城镇发展质量和城镇化质量。

　　三是面临南京大都市圈加快发展机遇。特大城市大幅增加落户规模，将大大增强南京城市吸引力，有力促进以南京为龙头的南京大都市圈的建设和发展。《重要任务》没有改变遏制城市“摊大饼”式发展的要求，特大城市要立足城市功能定位，防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。通过特大城市带动，加快建设交通发达、分工协作的都市圈和城市群，形成紧凑型城镇、开敞性空间的国土空间格局。南京都市圈正沿着户籍自由化、交通网络化和资源要素优化配置发展，南京正积极开建至句容城际线。努力构建以中心城市为核心的城市群交通网络，实现城市群的互联互通。随着人口在城市群的自由落户，中心城市将成为区域创新中心、市场核心、经济高地，外围城市成为住房、医疗、教育、养老等公共服务及相关产业配套城市，以人才为核心的资源要素在城市群中自由流动，推动产业一体化框架下的城市群的分工协作，促进资源要素的优化配置。南京大都市圈将出现加快发展的广阔前景。

　　增强城市实力和魅力，形成强大核心竞争力

　　当然，放开特大城市落户规模，南京面临上述重大机遇的同时，也将面对人口落户潮、公共服务能力不足、社会治安压力加大等挑战。还有，当户籍不再阻碍人口流动，人口容易进也容易出。建议南京从增强城市实力和魅力入手，形成强大核心竞争力，吸引人的同时也要留住人。

　　一要坚定以提高质量为导向。应以城市群为主体，以就近就地转移为重点，全面提高城镇化质量。按照综合承载能力，开发强度和发展潜力标准，合理划定城市增长边界，优化空间布局，确定生产、生活和生态空间，明确城镇功能定位，提高城镇发展质量，推动区域一体化发展，不断增强都市圈城市群对农业转移人口的吸引力和承载力，使之成为推动新型城镇化的主体形态和吸引新增人口的核心载体。要以发展创新产业为抓手，以提高质量为导向，既重视吸引学历人才和年轻人落户，也不忽视为发展做出贡献的外来务工和服务人员落户，实现人口扩容与经济腾飞双落实，实现因地制宜、协同配合，推动《重点任务》在南京落地生根。

　　二要更好实现以人为核心。要扎实推进以人为核心的新型城镇化，要加快建立城乡要素双向流动机制。资金、技术、人才等要素流入城市后，还要能反向流回乡村，要努力拓宽城市资源流向农村的通道。加快建设以中心城市为核心的都市圈，实现大中小城市协调发展，促进城市与特色小镇建设、乡村振兴联动。现在，新一代信息技术已可对人口分布、时空距离进行准确分析，应探索公共服务体系的数量、质量与人口分布、人口结构的耦合关系，推进公共服务体系配置模式创新，实现就业优先，确保稳就业增就业。加快发展服务业，特别是生产性服务业，推动先进制造业和现代服务业深度融合，实现就业机会多元化，以高质量的以人为核心体现高质量的新型城镇化。

　　三要积极推进城乡融合发展。要统筹推进新型城镇化与乡村振兴，让全体人民共享城市化发展红利。要进一步完善农业转移人口市民化的成本分担和利益协调机制，促进符合条件的农业转移人口尽快落户城镇。加快城乡基本公共服务均等化步伐，实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖。构建科学合理的城镇化格局，降低城镇化的资源环境成本。全面推进节能、节水、节地、节材工作，走资源消耗低、环境友好、集约高效的绿色城镇化道路，完善城乡融合发展体制机制，促进城乡要素、产业、居民、社会和生态全面融合，使城市和乡村成为一个相互依存、相互融合、互促共荣的共同体。

　　（作者为江苏省城市发展研究院荣誉院长、教授、研究员。）