党的十九届四中全会围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，提出要“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”，为社会治理制度改革指明方向。

　　栖霞区尧化街道将先后承担的全科政务服务、网格化管理、综合执法、社区居家养老服务、社区基金会、时间银行志愿互助服务、垃圾分类、熟人社区治理等十余项国家和省、市、区级的改革试点工作，进行系统集成和提档升级，构建和完善街道集成改革标准化体系，以“集成改革”提升基层社会治理效能，实现了街道的善治良序。

　　创新举措破解基层社会治理难题

　　尧化街道是典型的经适房街道，下设社区13个，其中村居合一社区4个，经济适用房社区6个，厂居社区3个，拆迁安置居民、外来务工人员等占总人口的70%以上，基层社会治理面临这样一些问题：辖区构成多样，社区结构混杂；弱势群体较多，服务需求强烈；街道人员复杂，管理难度大。

　　党的十八大以来，栖霞区委、区政府坚持引领改革、激励创新，大力弘扬基层首创精神，先后出台了《栖霞区深化简政放权放管结合优化服务改革的意见》等一系列文件，指导基层深化改革，持续创新。尧化街道先行先试，积极承担全区乃至省市的改革试点工作，陆续推出了一批创新举措提升基层社会治理效能。

　　尧化街道先后启动全科政务、综合执法、网格化服务管理、居家养老、时间银行、垃圾分类、熟人社区、厂居社区党建“双引擎”、老党员工作室、网格化信息指挥中心等多个领域的改革，并在实践和探索过程中逐步完善和升级。比如全科政务方面，2013年8月，尧化街道启用为民服务中心，全科政务服务正式起航；2017年4月，首先开展“市场主体不见面审批”试点，为民服务中心发出全国第一份“不见面审批”营业执照；2017年6月，132项业务上线运行实现“不见面审批”；2018年4月，街道被列为全省“一网通办”试点，首批上线民政、人社等23个服务事项，进一步充实了全科政务内容。探索成功后，街道复制推广改革试点经验，将以单个社区为单位的改革措施逐步覆盖到整个街道。如，2014年8月，尧化街道创办姚坊门时间银行，将商业银行运作理念融入时间银行，提出了“以服务存时间、以时间换服务、以时间换物品、以时间补成本”的志愿服务时间银行新理念；2016年2月，改革复制到街道内其他社区，13家社区实现“时间银行”项目分行全覆盖。

　　推进改革创新由“分散式”向“集成式”迈进

　　改革实践中，街道发现仅仅依靠某一方面的改革创新，难以提升基层社会治理效能成效，而且也会存在部门管理主体分散、职能割裂、职能配置有待优化、沟通协作不力等问题。为此，街道借鉴整体性治理理论，紧扣“放管服”改革，推进改革创新由“分散式”向“集成式”迈进，以集成改革提升基层社会治理效能。街道制定了《集成改革试点工作实施方案》，围绕基层党建、政务服务、民生保障、生活服务、社会治理及信息保障六个方面的体系建设，集成推进和深化十项改革，解决前期改革试点中出现的部分改革项目推进偏慢、改革红利释放不足等问题，进一步打通“关节点”、疏通“中梗阻”、改善“微循环”，实现改革创新“再升级”，放大前期改革的累积效应，增强分项创新举措的叠加效应，产生“1+1>2”的整体效果。

　　——顶层设计：党委领导政府负责。

　　强化党建引领效应，完善街道“大工委”工作机制，在党建工作中探索与辖区单位党组织的组织共建、活动共联、资源共享，进一步优化党的组织资源和领导方式。

　　摒弃“管控”思维，强化基层治理“善治”理念。充分利用社会力量参与公共事务治理，既减轻了政府部门的治理压力，也使得基层社会自身的内源性治理资源和治理力量得以激活。无论是老党员工作室，还是时间银行，或是熟人社区建设，都可以看到同样的政府治理理念的转变。

　　明确治理主体责任，促进基层治理中多元协商。始终坚持治理“重心下移、条块联动、权责一致”原则，强化街道在城市治理中的公共管理权力。与此同时，治理中的权力和责任进一步精准化和明晰化，促进各类治理主体参与社区公共事务治理的积极性和主动性，多元协商、民主自治的治理图景初步成型。

　　——集成融合：破解条块分割。

　　实施全科政务改革，破解政府部门权力分割困境。2013年开始，尧化街道推出“一口清导办、一门式受理、一条龙服务”的全科政务模式。随后，街道首先探索提出“市场主体不见面审批”试点，132项业务在互联网上线运行实现“不见面审批，民政、人设等23个公共服务事项试点“一网通办”。

　　打造数字化信息管理平台，破解部门协同治理困境。街道目前已经建成1个全街情数据中心，搭建“慧分析”“慧治理”“慧指挥”3个智慧平台，配套养老、时间银行等“N”个应用系统，实现服务智能化、业务协同化、管理可视化、资源集中化、信息感知化“五化融合”，提升数据支撑政府公共事务治理作用。

　　推行批管同步加强批管衔接，破解政府公共服务低效困境。集成改革中实现了不见面审批、政务服务、综合执法、网格化治理等部门事务集成优势。以行政审批为例，通过将新增登记审批事项同步推送到综合执法信息平台和信用库，由街道综合执法大队落实巡查任务，此后通过现场查看、告知政策、检查承诺、结果反馈，实现有针对性的监管，同时也是为公众提供更为精准、高校、便捷的公共服务。

　　——多元参与：构建治理共同体。

　　逐步完成不同治理主体的治理资源整合过程，将各种资源配置在一起，各种治理功能凝聚到一起，有效地调动了社会组织、社区志愿者、驻地社区企业参与街道公共事务治理的主动性和积极性，基本实现了共建共治共享的基层社会治理格局。

　　完善政社联动体系，健全公共服务响应机制。街道自2013年推行连锁式标准化社区居家养老模式，建成23个社区居家养老标准化站点，采取政府购买服务方式向社会组织提供财政资金保障，采取慈善基金会和企业认捐方式为社区公共服务提供资源补给，采取志愿服务方式为社区公共服务提供服务补充，基层治理中政社互动体系建立完善起来，社区公共服务响应机制进一步得以优化。

　　发展社区志愿队伍，创新基层社会服务模式。整合多元化资源，引进6家专业养老机构运营管理，为社区养老提供专业化服务。孵化和培育了环境保护垃圾分类、妇女权利保护、少儿看护等专业化社会组织。

　　重塑社区共同体，找回社会治理中情感维度。街道通过“熟人社区”建设，将社区干部、居民动员起来，诉诸社区治理中的情感体验，采用动之以情晓之以理的“土办法”，化解基层事务中的种种治理难题。

　　——技术支撑：优化治理地图。

　　街道充分应用信息技术和大数据，将其运用到基层网格化管理运作中来，全面推行“全要素”网格管理，将社会治理网格与党建工作、城市管理、警务配置等专门力量进行叠加融合，实现了人在“网”中走，事在“格”中办、“网”无局外人，社会齐参与的智能化社会治理运作机制。

　　治理目标清晰化，有效解决基层治理中“管得了看不见”困境。街道通过技术赋权，实现“无盲区精准监管，对涉及综合执法的城市管理、市场监管、食品安全等工作队伍，实现统一管理、统一调配和统一巡查。整合社区力量，形成了“专线对接”“街社一体”“一网巡查”的工作格局，以往“管得了看不见”的事务由此进入治理的视野，大部分事务得到彻底解决。

　　治理触角延伸化，有效解决基层治理中“看得见管不了”困境。街道作为栖霞区首家综合执法试点街道，目前已经建成一支融合城管、市场、交通等10项职能为一体的综合行政检查执法大队，履行1313项行政检察权，实现“一支队伍管执法”，使得过去“看得见管不了”的事务得到有效化解。

　　治理回应敏捷化，有效解决基层治理中“资源虽有，调度困难”困境。街道有效整合街道社区各类治理资源，将政府公共权力和服务“打包化”“清单化”“智能化”，实现政府治理中的全过程无缝隙治理。借助互联网大数据、云平台、智能APP，有效打通政府资源调动中的输出“梗阻”，实现政府资源调度的高效、精准和敏捷。

　　集成改革大幅提升基层社会治理效能

　　尧化街道集成改革是一项基层治理创新实践的系统性工程，设计基层社会治理及公共服务等诸多领域，从集成改革效果来看，不仅在基层社会治理的顶层制度设计上完成了一系列优化升级，而且在民生工程、社区服务、环境保护、文化工程等基础性工程方面建立起一系列的配套制度和政策举措。集成改革大幅度提升了尧化街道的基层社会治理效能。

　　首先，打破条块分割和部门壁垒。基层社会治理工作错综复杂，盘根错节，牵一发而动全身，因此科层制的层级和部门分工体系难以应对基层社会的这种高度复杂性。要实现基层社会有效治理，就必须打破科层制的条块分割和部门壁垒。

　　其次，提高社会治理效率和效能。集成改革系统地整合多方资源，打通各自为政的部门壁垒，形成党建引领、政府主导、集成融合、多元参与、技术支撑的基层社会治理模式，成功把基层社会治理制度优势转化为治理效能，有效提高社会治理效率，提高群众满意度和获得感。

　　第三，激活基层社会活力，提升社区温情。集成改革通过设立老党员工作室，发挥党员的示范引领效应；建立“时间银行”工作制度，拓展了社区志愿服务的新思路；建设“熟人社区”，形成了守望相助、协商自治的社区氛围。这些举措极大地激活了基层社会的活力，提升了社区的温情度。

　　（本文为2019年南京市社会科学基金项目研究成果）

　　项目组成员：

　　金波、秦峰、刘立、张程、熊寒喁、韩立冰

　　李江新、李春节、毕伟清、王永怀