打造开放包容的跨区域都市圈典范，关键在于实现以人为核心的新型城镇化。

根据国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，将城市群和都市圈的概念定义为“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”都市圈的概念范畴是城市群的子集，城市群是新型城镇化的主体形态，所以都市圈也是新型城镇化的重要载体。因此，打造开放包容的跨区域都市圈典范，关键在于实现以人为核心的新型城镇化。

迄今为止，中国的城镇化表现为农村转移劳动力进入城镇并长期居住生产生活，然而，由于户籍制度的阻碍，绝大多数的进城农民工并没有取得城镇户口，即常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间存在很大差距，以农民工为代表的外地人口也不能享受到与户籍相关联的均等的城镇基本公共服务。

传统思维把区域经济的均衡发展误解为经济和人口的均匀分布，以及没有充分认识到集聚效应对制造业和服务业的意义，认为户籍制度能够控制大城市人口规模，缓解“大城市病”，同时实现地区间、城乡间的“均衡发展”。但是实际上，户籍制度制约了劳动力的充分自由流动，与户籍相伴的社保和公共服务的差异，构成了劳动力流动的成本。劳动力的自由流动并获得均等的社会保障和公共服务，才有利于提高整体的资源配置效率和实现地区之间人均收入均衡。

有鉴于此，南京都市圈在《规划》中率先提出了具有自己特色的改革方向。在深化户籍制度改革方面，提出“完善南京积分落户制度，逐步将就业居住年限作为积分的主要依据，推动长期工作生活的人口便捷落户”“实行城乡统一的户口迁移政策，探索实施南京都市圈内城乡居民户口通迁制度”；在加快社会保障接轨方面，提出“推动公共租赁住房保障范围覆盖全部常住人口，建立公积金异地信息交换和核查机制，在区域内探索实行互认互贷”“推动以社会保障卡为载体的‘一卡通’业务延伸到城市‘五险一金’及其他公用事业缴费领域”。

这些方面的规划举措能起到促进劳动力合理流动和高效集聚的作用。一是有利于南京都市圈打造以先进制造业为主体、服务经济为特色、现代农业为基础的现代产业体系。《规划》提出南京要提升中心城市产业能级，要依托国家先进制造业示范基地建设和国家现代服务业示范基地建设，发挥地标型产业引领作用、增强服务带动能力。中心城市南京要打造先进制造业、发展现代服务业，不仅需要大量高技能劳动力，也需要大量低技能劳动者从事生产环节中的辅助性岗位和生活服务业的工作，才能形成技能互补。促进区域间劳动力合理自由流动能更好地发挥现代经济（先进制造业和现代服务业）的规模效应。

二是有利于构建双循环相互促进的新发展格局。《规划》提出南京都市圈到2025年人均GDP要超过15万元。促进劳动力合理自由流动、实现均等化的公共服务的举措，将使得外来人口在都市圈城市安居乐业，释放出巨大的潜在消费需求，有助于南京打造国际消费中心城市、有助于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

那么，都市圈内城市会不会因为人口过多，导致污染、拥堵等“城市病”。从经济学角度看，城市人口增加集聚往往会增强污染治理的规模经济效应，人均治污成本其实是下降的；对于拥堵，《规划》已经提出“城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》也提到“允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。”这些举措可以增加人口流入地的土地供应量。《规划》还提出“提升内部通勤能力，打造‘畅达都市圈’”，通过加大交通基础设施建设来提高通勤效率。可以说，所谓的“城市病”都可以通过提高社会治理能力得以解决，不应该成为阻碍劳动力流动的理由。

（作者单位：南京市宏观经济研究中心）