党的十九届五中全会，明确提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的新要求，这是坚持以人民为中心、对推进国家治理体系和治理能力现代化作出的重要部署。政府与社会的关系是基层社会治理的基础关系，在南京市域社会治理中，突出表现为市域基层政府与社区自治组织的关系。通过进一步规范基层政府与社区自治组织合作共治关系，从而提高基层社会治理法治化水平，是“十四五”期间推进南京市域社会治理现代化的重要基础和关键环节。

进一步明确基层政府与社区自治组织的职能关系

在南京这样一个城镇化率已超过80%的特大城市，市域基层政府与社区自治组织的关系，是基层社会治理法治化建设的核心问题，规范基层政府与社区自治组织的关系是推进市域社会治理现代化建设的重要内容。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”可见，社区自治组织即居民委员会是依据国家法律成立的基层群众性自治组织，不是一级国家政权机关；而市域基层政府是最基础的国家政权机关。从工作性质上讲，基层政府工作遵循的是依法行政，而社区自治组织工作遵循的是依法自治。从工作关系上讲，基层政府对社区自治组织的工作给予指导、支持和帮助，而不是简单的领导；社区自治组织对市域基层政府的工作主要是给予协助，而不是简单的服从。基层政府与社区自治组织通过平等协商、良性互动，形成二者之间共生、互补、双赢的合作共治关系。

进一步总结基层政府与社区自治组织的建设经验

近年来，南京在提升基层社会治理水平方面进行了一系列探索、出台了一系列政策，特别是在推进街居体制改革、促进公共服务创新等方面进行了有益实践，如通过街道“去经济化”与社区“去行政化”，做大街道行政服务中心，让基层政府回归服务本位，从而实现优化基层社会治理、增强公共服务能力。但随着经济社会的不断发展和市域社会治理现代化的推进，从基层社会治理法治化建设角度看，基层政府与社区自治组织关系仍存在有待完善的地方。

一是各级职责有待进一步明晰。随着“重心下移、属地管理”等措施的落实，很多工作任务和责任都因下移至基层政府而进一步被分解至所辖社区自治组织，从而易导致职责模糊、效率欠佳。因为社区自治组织只有协助基层政府工作的义务，没有执法权，不应成为责任主体；同时因为社区自治组织缺乏相应人财物资源的调配权，最终易造成服务和管理的缺失。二是自治意识有待进一步提升。从现实看，与自治体制机制不够完善相关，社区自治组织的自治意识仍有欠缺，尤其是部分社区工作人员一定程度上将自己视为政府工作人员，易出现重视政府部署工作而忽视社区治理需求。

进一步夯实基层政府与社区自治组织的法治基础

从治理现代化角度看，基层政府与社区自治组织应该是两个平行的治理主体，两者的关系在法律权利义务规定的前提下是平等的。为推进南京市域基层社会治理法治化建设，必须进一步夯实基层政府与社区自治组织合作共治的法治基础。

一是通过地方立法明晰职能关系。为了明确基层政府与社区自治组织之间的指导与协助关系，必须依据《宪法》和《城市居民委员会组织法》中城市基层群众自治的相关规定与要求，结合南京实际，通过地方立法以强化社区自治组织的自治定位，明晰基层政府与社区自治组织职能关系，促进基层政府与社区自治组织各自职能和角色的回归，真正促成依法行政与依法自治的和谐关系。

二是增强法律法规的可操作性。在依法明确基层政府与社区自治组织双方关系的基础上，通过地方立法进一步细化基层政府对社区自治组织授权事务的范围、限度，社区自治组织自身工作的主要方式、方法等，将指导性、原则性的法治原则和自治精神转变为可操作的法规条文，从而将基层社会治理法治化建设真正落到实处。

三是规范社区治理体制机制。构建合理的基层社区治理体制，使社区治理的权力在基层政府和社区自治组织间形成相互制约、相互监督、相互促进的良性运作，使基层政府和社区自治组织双方都能够明确并有序地行使权力、履行义务、承担责任，形成共建共治共享的多元主体协同治理机制。

（作者为南京市委党校政法教研部主任、教授，南京市新时代中国特色社会主义发展研究院研究员）