韧性城市，也称弹性城市，是指能够化解和抵御城市外界冲击、保持其主要结构、功能和特征不受明显影响，维持正常运行，并快速恢复常态，同时提高未来风险适应性的城市，是由物质系统和人类社区组成的可持续网络。韧性城市包括基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性四个主要组成部分。韧性概念对城市规划意义重大。一方面，它为空间规划和城市发展提供了一个建构和响应不确定性、脆弱性的新方式；另一方面，它提供了一个范式，使得城市发展策略能够应对大尺度的社会、环境或者经济变化。

南京作为江苏省省会城市、长三角特大城市和东部地区重要中心城市，在“十四五”期间将进入常住人口近1000万、GDP过2万亿元、人均GDP迈向3万美元的发展阶段，迫切需要从基础设施、经济发展、生态环境、治理体系等各方面，围绕打造韧性城市前瞻布局，全面提升对各类突发事件的应变能力、抗压能力、恢复能力，确保在遭受重大风险冲击后仍能快速回到正常轨道。

构建更富韧性的城市空间格局

科学编制规划。将与韧性相关的多样化参与者纳入规划，制定实施有效的制约行动和预防策略，营造可持续的城市形态。以往的城市规划，主要解决各类基础设施规模“够不够”的问题，韧性城市规划还需预见性地说清“稳不稳”的问题，重视做好应急基础设施、冗余场所、备份设施等的建设，确保各类基础设施满足应急需求，分散和降低风险；利用疏解腾退空间补充公共服务设施，改善居民生活条件；提高基础设施的冗余度，体现多元化的功能价值。重视为谁塑造韧性，在韧性城市建设中注重社会公平，关注弱势群体，将韧性与提升的弱势群体生活质量紧密结合起来。

建立一套适合南京实际的韧性评价指标体系，进行脆弱性分析。根据南京城市的特点、防灾需求和灾害风险的种类、大小分层级、分领域，建立韧性评价指标体系，采取定性和定量相结合的方法对韧性水平进行评价。识别城市中相对脆弱的人群和社区，评估城市非正式空间的规模及其社会经济和环境状况，分析城市未来可能的不确定性情景，并将以上信息在空间分布上进行表达。增加针对性的城市风险评估和基础设施脆弱性分析，评估极端情况下基础设施能否有效运转，提供一个兼具适应负面影响和降低可能影响的韧性城市规划框架，通过城市空间构型促进城市应对变化的韧性。

构建多层次战略空间刚性留白和动态调整机制，划定未来发展预留空间控制区。预留应急医疗等设施用地，做好交通、水气等公共设施接入预案。建立广场、剧院、体育馆等城市公共空间平时和紧急状态的“平战结合”“平战转换”的设计和转换预案。利用公园绿地、体育场馆、学校等空旷场地及地下空间，建设形成就地避难、就近避难、步行避难等分级分类疏散通道和避灾场所。以干线公路网、城市干道网为主通道，建立安全、可靠、高效的疏散救援通道系统。

提高城市危机预防能力

健全灾害预防系统。加强气象、地震、地面沉降、生物入侵、公共卫生等领域的灾害风险评估，建立供水水源、洪涝、能源、交通等安全隐患防控体系。学校、医院、生命线工程等关键设施，以及避难建筑、应急指挥中心等要害系统，应当提高必要的抗震设防水平；加强灾害监测、预警体系，构建城乡覆盖、区域协同，“陆、水、空、地”下全方位消防系统，建立安全可靠、体系完备、平战结合的人防工程系统。

构建生命线工程安全防护。建设供水、供电、燃气、交通等生命线应急保障系统，在水源保障、流域及城市防洪、能源供应、交通运营、公共卫生等与城市运行密切相关的领域，运用区域协同、层级设防、智慧防灾、立体防护等策略，超前布局、高质量建设、高效率管理，构建安全韧性的保障体系。完善供水网络，强化水源互联互通，形成多源互补的供水格局。统筹用地竖向规划、排水管网、城市河道、调蓄水面等排水防涝设施，构建生态措施和工程措施结合的系统排水防涝体系，确保排水防涝安全。打造绿色低碳、安全高效、智慧友好、供需平衡的能源系统，实现电力、燃气、热力等清洁能源稳定安全供应。

增强应急物资保障能力。加强政策扶持和标准引导，完善实物储备、生产能力储备、商业储备等方式相结合的储备体系，形成完备的救灾物资、生活必需品、医药物资和能源储备物资供应系统。加快应急物资保障资源共享平台建设，搭建物资调拨单位与应急物资生产、销售企业的供需平台。健全应急物资储备机制，制定基本物质储备清单，创新储备方式，健全快速调配机制。培育发展应急产业，建立匹配应对突发事件需要、适应制造业和服务业融合发展的应急产业体系。

增强城市应急处置能力

健全综合应急体系。加强“灾害链”管理，按照防空防灾一体化、平战结合、平灾结合原则，建立安全生产、市场监管、应急保障、环境保护、治安防控、消防安全、道路交通等部门公共数据资源库，尽可能实现数据共享。

建立应急管理体系。建立危机处置和应急预案智能管理系统，构建更加健全的应急管理体系，从资源保障、信息沟通、风险预警、应急协调、恢复重建等方面完善各层级联动机制，依托一体化城市运行管理平台，提升危机快速响应处置能力。

提高突发事件的应急响应能力。构建全时全域、多维数据融合的安全监控体系，形成人机结合的智能研判决策和响应能力，做到响应过程无缝隙切换、指挥决策零延迟、事态进展实时可查可评估，在灾害发生后的最短时间内恢复到正常运行状态。

打造数字孪生智能城市

坚持数字城市与现实城市同步规划同步建设。适度超前布局高速、移动、安全、泛在的数字智能基础设施，基础设施智慧化水平大于90%。与城市基础设施同步建设感知设施系统，构建时时处处能够感知、万物互联、信息相通的智能城市体系以及集约化、多功能监测体系和全市覆盖的数字化标识体系，提供全面智能化应用服务。以数字地理空间框架为基础，构建拥有空间维度（三维）、时间维度和信息维度的五维CIM（城市信息模型）。推广BIM技术，建立数字化单元。实现设计、建造、运维全生命周期数字化管控。

建立城市智能治理体系。消除政府信息“孤岛”和数据壁垒，建立智能城市运营体制机制，将物联网、移动互联网、云计算、大数据等新一代信息技术与城乡建设需求深度融合，构建“城市大脑”，实现城市智慧化规划建设管理。

加快补齐社会治理短板

这次新冠肺炎疫情暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板。如，控制传染病的基础设施、满足应急需要的医院床位缺乏，公共卫生防疫体系和应急物资保障体系尚不健全等；老旧小区基础设施配套不健全、公共活动空间少，存在难以有效对流动人群进行管理；医疗废水处理成为难题等。

加快城镇老旧小区改造。推进“完整社区”建设，完善基础设施和公共服务配套，优化基本公共服务功能，改善公共空间环境，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务，开展美好环境与幸福生活共同缔造活动。政府资金主要用于基础设施改造、房屋功能改善、小区应急安全等方面，同时创新投融资机制，运用市场化方式吸引社会力量参与老旧小区改造。创新社区基层治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。

补齐医疗废水处理短板。建设医疗废水处理设施，健全医疗废水处理相关技术规范标准，补充对废气消毒效果的约束性指标，明确传染病医院雨水要收集消毒处理。建设医疗污水处理后产生的污泥处理系统，设立危废机构收取并处理医院栅渣、污泥。建立医疗废水处理定期检测制度，安装在线检测设备，实现网上实时监督。

加强医疗机构废弃物综合治理。加强集中处置设施建设。综合考虑地理位置分布、服务人口等因素设置区域性收集、中转或处置医疗废物设施。鼓励发展医疗废物移动处置设施和预处理设施，为偏远基层提供就地处置服务。建立医疗废物信息化管理平台，覆盖医疗机构、医疗废物集中贮存点和医疗废物集中处置单位。医疗机构要严格按照“闭环管理、定点定向、全程追溯”要求，回收利用液瓶（袋）。

加大公共卫生建设投资。建立完善公共卫生与防疫体系，加大对高级别生物安全实验室、传染病预防监测、乡镇医疗卫生机构等方面投资，提高公共卫生领域供给质量。

（作者单位：南京市城乡建设委员会）