习近平总书记指出，“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。”这是我国改革开放40多年来有关城镇化战略的重大创新。增强中心城市特别是尚没有达到环境容量极限的省会城市及其所带领的都市圈等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，成为新时代区域发展和城镇化战略的重要政策导向。在高质量全面建成小康社会、迈向基本实现现代化目标的“十四五”时期，南京必须优化中心城市布局并提高运行效率，使之成为承载高效发展要素的高质量空间和实现中心城市功能提升的重要支撑空间。

科学布局城市发展重点，

可以带动城市功能跳跃式提升

改革开放以来，南京曾在不同时期以不同的城市空间战略，有效引导城市发展，城市空间布局、产业布局、基础设施布局通过多个时期的聚焦式发展，城市总体发展布局逐步得到优化，城市功能每隔一个时期跃上一个新台阶。

1995年开始的“三年面貌大变”建设迅速改变了南京城市面貌和主城交通格局，提升了省会城市形象和功能；2001年“一疏散、三集中”“一城三区”城市空间战略的提出，并辅以领导体制、建设管理体制创新和城市公共投资的聚集投放，迅速拉开了城市框架，带动了城市功能布局优化，使南京城市布局彻底跳出了老城，迈向多中心城市格局；随后的“十大板块”建设思路，虽然存在难以集中拳头形成明显成效问题，但对推动燕子矶化工企业搬迁起到了决定作用，也对下关滨江商务区、南部新城和麒麟新城建设起到较大带动作用；2015年开始的国家级江北新区成立和跨江发展战略的深入实施，推动南京发展重心历史上首次跨江北上，带动各种优质发展要素跨江集聚、江北新区城市布局迅速拉开，形成了新的增长极。也带动城市功能又上一个新台阶，有效提升南京中心城市区域辐射力。

从这些实践得出的重要启发是：科学的城市重点发展布局一旦确定，有利于抓住当时发展机遇，集聚各方面资源集中突破当时影响城市发展的主要障碍和门槛，推动城市布局瞬时“蝶变”，带动城市功能跳跃式提升。

优化中心城市布局

需要明确城市空间发展重点

2019年，南京建成区面积1040平方千米，常住城镇人口707万人，而广州市对应指标分别为1490平方千米、1317万人，杭州市的对应指标分别为1180平方千米、813万人。南京的城市规模体量影响了中心城市功能的发挥。

在城市格局基本拉开、新增土地投放要素相对有限的背景下，优化中心城市布局，需要明确南京城市空间发展重点，以相对集中的资源和要素投放，培育新的城市创新和功能升级板块，形成综合功能强大、辐射功能更强、运行效率更高的都市区。这既对南京带动中心城市扩张和新城提质，成为南京都市圈乃至全国人口、资本、创新种子竞相集聚中心，具有非常重要的战略意义；也决定了南京在下一轮竞争中的位置和国家战略中的地位，决定了南京能否承担起国家中心城市作用。

谋划未来五年的城镇重点发展空间，应坚持以下几个基本原则。首先，经过改革开放以来城市的大规模扩张，我们迈入了资源紧约束时代，不可能重现以往一些时期的城市大扩张现象，城市发展进入“精打细算”时代，城市重点建设空间进入增存空间并重时代。其次，城镇重点空间一定是对全市具有带动作用、具有战略意义的空间，是国家和城市未来战略性产业最佳的落地土壤，具有巨大“磁力”。第三，城镇重点空间是近期内很快就可以启动实施的空间。第四，城镇重点空间是需要由市级层面关注、协调和重点推动的空间。

建议“十四五”城市重点发展空间表述为“三区三城”

目前正在编制的《南京市国土空间总体规划（2019-2035年）》提出，南京未来国土空间总体结构为“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”。基于目前已经形成的空间发展态势，结合2035年国土空间开发总体格局，科学判断各个板块发展的区域价值，响应城市发展定位和区域战略需要，建议南京“十四五”时期城市重点发展空间表述为：“三区三城”：三区即江北新区、紫东地区、空港地区；三城即雄州副城、龙袍新城、高淳副城。

一、从现状发展基础看，主城区已不具备成片开发空间，仙林大学城、东山副城已基本成型。从绕城公路围合的主城看，随着河西新城区的基本建成，主城区还存在两个板块有待持续推进。一是秦淮区的南部新城板块，二是鼓楼、栖霞、玄武区共有的铁北地区及燕子矶片区。经过多年前期准备、规划推敲和大规模拆迁，目前均已进入开发建设为主阶段，基本上属于各区“十四五”重点发展板块，没有上升到城市战略层面的需要和必要性。从主城外副城看，东山副城功能已经相对成熟，未来主要通过低效空间改造和存量用地更新，支撑其功能升级和产业发展；仙林副城中仙林大学城已基本成型，栖霞山片区正按照规划推进，新尧片区重点推动部分地块转型，补充一定量的城市功能，作为栖霞区“十四五”时期继续推进的建设空间，也不具有上升到城市层面的战略需要。

二、从未来长远规划可能发展空间看，不管是根据还在实行的南京市城市总体规划、土地利用总体规划，还是正在编制的国土空间总体规划初步成果方案，未来的主要城镇建设增量空间，江北主要在江北新区直管区、浦口区老山以南、三桥连接线—宁连高速以东地区和桥林新城、六合的龙袍新城；江南主要在仙林副城东南青龙片区、溧水柘塘新城。这些片区是南京未来可以重点拓展、提升中心城市功能和承载力的主要空间，有利于推动形成多中心网络型城市结构。

三、从南京响应区域战略应对策略来看，长三角高质量一体化发展成为国家战略，南京抓住机遇真正成为长三角西北翼中心城市，必须在城市体量和能级上有所支撑；南京都市圈建设也即将纳入国家视野，成为南京发挥中心城市作用最直接的腹地。要顺应长三角一体化发展态势，主动积极作为，除发挥南京科教、交通枢纽服务优势外，还应在空间战略布局上主动呼应周边地区需求，建设都市圈生产性服务中心，为周边地区提供更加适宜的空间板块，集聚高端发展要素。因此，有必要依托江北新区、紫东地区建设面向未来产业的城市新空间，建成长三角西端科技创新、信息服务和总部服务高地，带领南京都市圈城市一体化发展。

四、从短期内尽快能够启动可能性来看，江北新区最有基础，紫东核心区“箭在弦上”，禄口-柘塘临空经济区已“展翅腾飞”。江北新区未来主要建设空间是江北新区直管区、浦口区的主城区和桥林新城，其他片区如原南京高新区存量空间、桥北生活片区，“十四五”时期主要进行功能更新和产业转型升级。最近五年来，溧水柘塘新城产业发展迅速，成为南京新产业发展重点板块；永阳副城新区建设也快速推进，城市服务功能不断提升。随着航空港第三跑道的规划建设、新航站楼的启动，规划盐城—禄口高速、宁宣高铁和机场快线规划的明确和前期工作启动，柘塘新城溧水经济开发区仍然具备巨大发展机会，国土空间规划空间容量也相对较大，应作为未来重点建设以产业建设带动的新城区板块。主城东南部仍然存在较大待发展空间。一是仙林副城规划中的青龙象限、灵山片区大约还有近30平方千米建设空间；2011年启动建设的麒麟新城，基础设施框架基本拉开，待建设改造空间尚有十多平方千米。二是宁镇扬一体化特别是宁句一体化成效明显，有必要及时响应南京都市圈一体化进程需要，主动呼应对接，发挥服务辐射作用，选择符合空间总体规划、具有一定发展基础、具有较大发展潜力的青龙片区和麒麟片区，作为南京“十四五”发展的重点空间。建议以数字经济为主导，以中科院科学城为动力源，加强与周边区域和两大组团之间的交通联系，形成南京东南的紫东科创大走廊。

五、从实现南京市域协调发展大战略来看，六合、高淳地区是必须进一步重点关注的空间。南京辖区南北狭长，北部的六合和南部的高淳，长期以来产业基础薄弱，发展水平不高，需要培育强大的增长极带动发展。“十四五”时期，应对南京高质量发展要求和城乡一体化发展需要，建议仍然将南北两极的发展作为全市的战略重点予以扶持。这两个片区的发展路径不是大规模的四处扩张，而是在保护好广大生态空间的同时，重点推进雄州副城、高淳副城和龙袍新城发展，建成习近平总书记所描绘的产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，从而推动南京城市郊区化发展，带动六合、高淳两区追赶全市的发展步伐。雄州副城重点建设沿滁河中心区、高铁站周边地区，加快老城更新和经济开发区转型升级；龙袍新城重点建设先进制造业板块和新城生活组团，启动龙袍滨江休闲旅游区建设。高淳副城重点建设省级职业教育园和北部商务区，加快开发区产业升级和功能完善。

（作者单位：南京市规划设计研究院有限责任公司）