习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”。城市交通问题既是专业和学术问题，也是民生问题。在规划建设逐步从增量向存量转变的背景下，需要我们深入思考南京等特大城市、超大城市交通拥堵成因，并在此基础上科学“把脉”、给出治堵“良方”，进而提升科学治堵水平，共筑畅达城市交通。

分散城市功能布局，推动公共服务设施均等化

有机疏散之父沙里宁认为根治城市病（尤指交通拥堵），必须从改变城市结构和形态入手。比如，北京交通拥堵的最主要原因是城市布局规划不合理。当城市功能过于集中，由此产生潮汐式的交通出行，必然导致拥堵。

南京曾制定了“一疏散三集中”的城市发展规划，疏散老城区过于密集的商业、公共服务和居住人口。但老城内巨大存量带来的发展惯性以及城市中心的区位优势，使得各大三甲医院继续在老城扩大场地及提升医疗服务水平，由此而来的是几何级数增长的交通量和客流，黄金地段三甲医院周边交通拥堵已成常态。

本质上，公共服务设施空间不均衡，增加了居民对高质量办学和就医场所的需求。当人们为享受更好服务而试图去克服距离问题时，就会引发这些场所周边的局部交通拥堵。因此，一方面，应从发展公平性和共同富裕角度，努力提升教育和医疗资源分布的均衡性；另一方面，可从地下空间寻求解决之道，通过建设地下接送系统缓解校园、医院等停车问题。目前，龙袍新城正在编制校园地下接送系统设计导则，这是一个很好的尝试。

疏散效果不佳的另一重要因素，是主城与副城间距离过近。西方新城建设通常远离主城，距离达30-50公里。英国的米尔顿凯恩斯新城，距离伦敦达80公里，并且中间有绿带、绿环相隔（宽度多为5-15公里），保护生态环境和限制城市无序蔓延的意图明显。而南京的主副城间缺少距离上的“阻隔”，主城和副城难以成为独立城镇存在，界限逐步模糊进而连片发展，职住不平衡，相互间交通量较大。

城市形态要适应公共交通发展，开放街区应主要面向慢行交通

西方学者在上世纪末提出了公交都市建设，旨在塑造能够适应公共交通发展的城市形态。典型的公交都市如哥本哈根、斯德哥尔摩、库里蒂巴等，均以走廊式土地开发的城市占据主导（走廊式发展利于大容量快速公共交通的布设和客流集聚）。这些城市中并没有如北京、上海的高达五六百公里的轨道交通和上千条公交线路，但却在公交与土地利用的整合中促进了城市与交通的可持续发展。这些公交都市均具备一个面状的市中心，与向外延伸的走廊组合形成了拥有合理规模和形态的主城与空间增长模式。

南京学习借鉴哥本哈根的“指状规划”，期望通过城市形态的优化，促成公交都市建设（南京已是首批国家公交都市示范城市）。但南京的“手指”较多，手指间的“蹼”较为发达，绿楔被蚕食，绿带和绿环的隔离作用不显著。因此，城市形态层面塑造低碳绿色交通的效果降低，城市空间增长仍向“摊大饼”模式发展。

有关道路网络模式，业界一直在思考苏联的大网格、大院给城市交通带来的各种问题，由此要求放开大院，打造“窄马路、密路网”。2016年初，住建部提出开放街区理念。开放街区不是“为打开原本封闭的空间、强化内部道路公共化以缓解交通压力的”。如果把街区开放的目标群体定位为小汽车，则犯了大忌。相反，开放街区应主要面向慢行交通。

巴塞罗那正在实践中的超级街区，将原本的密路网组合成若干超级街区，街区尺度大致为400米×400米，街区外围以机动交通通行为主，内部则以慢行交通为主，机非空间分离使得街区内部交通秩序井然，并且不受过境交通影响，有效改善了社区交通环境，促进了社交活动。超级街区本质上是“窄马路、密路网”与开放街区的叠加，前者体现了路网的物质结构，后者体现了社会结构。玄武区红庙街禁止机动车通行，倡导慢行优先，就是一个很好的尝试。

另外，道路设计有相关规范、标准所循，但仍有一些规范只能道出其设计原则而难以给出准确指标或核实其科学性的技术要求。比如，道路设计中大量存在的瓶颈和交织，加大了交通拥堵程度。典型的如卡子门立交和双桥门立交一带，交叉口进口道和出口道车道数不一所导致的瓶颈，就是传统拓宽渠化路口造成的后果。应予以重视并从实践和设计层面，完善道路设计的科学性，保障车道数一致和匹配。

保障公交优先，增加停车设施配置弹性

缓解交通拥堵，一个措施是公交优先。如何保障公交优先？传统方法有公交车辆运行的路权优先和信号优先、财政补贴票价、减免公交运营企业税费等。但在当前仍为小汽车导向的城市建设和管理模式下，无法从根本上解决公交在城市交通体系中的地位。近年来，尽管许多城市以公交优先作为交通发展战略并取得了一定成效，但与预期仍有差距，尤其体现在公交相较于小汽车是否优先的问题上。对公交优先的认识不够全面是一个重要原因。比如重投入（如增加补贴资金、增加公交专用道等）、而轻产出（投入后的公交运营效率与主要竞争对象即小汽车通行效率的优先度评价）。

公共交通吸引的目标群体其实是小汽车驾乘者。因此，如果公共交通相较于小汽车没有较好的效率可比性，则公共交通的吸引力和竞争力何在？当公共交通可达性提升，同时二者的可达性或出行效率在缩小时，才能实现“公共交通实质性优先”。

此外，公共交通场站布局一直困扰着交通规划师，因为城市发展和土地开发容易忽视此类问题。在这方面，新加坡和香港的做法值得借鉴，即在高层建筑的架空层设置公交车停靠站和首末站。一方面保证了公交场站的配建，另一方面市民乘坐公交不再需要走出小区寻找公交站台，而是通过垂直电梯直达，大大提高了公共交通的吸引力。

治理拥堵，还有一个经济杠杆。经济杠杆的目标应为塑造有利于公共交通运营和通行的城市交通环境。当公共交通可达性与小汽车相比有竞争力、非机动车行驶空间更加安全和连续，小汽车使用频率自然下降。

全社会比较一致的看法是公交有来自政府的高额补贴，但事实上忽视了小汽车在使用环节也享受了“隐形”补贴，分别来自污染物排放、交通拥堵等外部成本，以及政府对停车收费水平的低定价。笔者调研发现，小汽车获取的补贴是公共交通的11.6倍之多。这需要予以重视并需在将来实现“隐性”向“显性”的转变，以凸显交通公平和公交优先。深圳曾出台了“停车调节费”的地方收费名录，用以提高用车成本，但很可惜未能坚持下去。单方面提高公交票价补贴不是好的办法，这一手段最大的效用是使得原有乘客成为公交的“铁粉”，而基本无益于小汽车使用者转为公交乘客。

可以说，治公交的堵才是科学的方向。波特兰的实践表明，适度的小汽车拥堵作为“良性”拥堵应成为大城市、特大城市的新常态，不必过于纠结。因为“良性”拥堵将有利于市民重新审视私家车出行行为的合理性和可持续性，并减少不必要的小汽车交通存量和可能的增量。因此，要在适度拥堵的同时，以大力推进公共交通和发展的可替代交通方式，构建多模式、可持续、绿色低碳的整体交通体系，进而提升城市功能品质，改善人居环境。

[作者为南京大学建筑与城市规划学院副教授、南京大学城市规划设计研究院副总工程师。本文为国家自然科学基金“公平和可达双重维度下的大城市公共交通实质性优先分析方法与优化”（51778277）、“路网特征对出行方式选择的影响机理及面向公交导向的大城市路网优化配置研究”（51308281）和江苏省自然科学基金“面向公交优先道路分级下的城市路网结构优化研究”（BK2012728）部分研究成果。]