党的十九大报告指出，要建立健全农村转移人口城镇社会融入机制。推进农村转移劳动力城镇融合，是当前我国新型城镇化发展面临的一项重要任务。近年来，国家极为重视农村转移劳动力城镇融合的顶层制度设计。自2013年我国新一轮土地确权发证工作实施以来，多项中央文件将促进土地要素有序流转等列为改革重点，通过土地确权登记赋予农民完整且有保障的用益物权，为形成权力界定清晰、要素顺畅流转以及转移劳动力权益保障等创造良好的制度环境。国家还通过发展和完善有关农村转移劳动力的社会保障、职业培训、户籍改革等制度，为农村转移劳动力城镇融合厘清技术和制度障碍。不过，农村转移劳动力城镇融合发展过程中尚存在一些问题，需要进一步阐释土地产权、土地流转对转移劳动力城镇融合的作用路径，推进农村转移劳动力城镇融合，助力新型城镇化高质量发展。

农村转移劳动力城镇融合发展过程尚存在问题

农村土地和劳动力市场发展不完善导致劳动力迁移过程受阻。随着我国城镇化加快推进，以及农业生产效率提高，大量农村劳动力向非农转移，并随着土地流转规模不断扩大。但农地流转和劳动力转移市场发展仍不完善。一方面，全国很多地区农地流转市场存在市场活力不足、参与率低、规模小、政府强制推动等问题。另一方面，农村劳动力转移速度过缓。2000-2020年间农村劳动力平均转移速度为3.3%，甚至低于韩国1983-1997年间农村劳动力的平均转移速度（5.1%）。这使得转移劳动力很大程度上难以割舍对农村土地的牵绊，演变为“离乡不离土”“小农复制”式路径依赖。

城镇生活和就业壁垒导致农村转移劳动力城镇嵌入能力不足。随着城镇化进程急速推进，城镇中农村转移劳动力规模也在不断扩大，但实际城镇嵌入能力有限。一方面，城市房价对农村转移劳动力造成了巨大的经济负担，一定程度上抑制其城镇定居意愿。另一方面，受教育水平和职业技能限制，农村转移劳动力的就业选择和就业空间有限，收入水平比较低，降低其市民化能力。

城乡差异导致农村转移劳动力城镇融合水平较低。在农村劳动力向城镇迁移过程中，由于城乡间经济条件、社会交往、文化意识、生活习惯等方面巨大差异，其城镇融合水平总体较低。由于农村劳动力自身文化素质较低和职业技能培训不足，其就业层次和收入水平通常也低，使得农村转移劳动力在城镇中的经济融合受限。

农村转移劳动力城镇融合发展的作用路径

土地产权稳定促进农地流转和农村劳动力迁移。土地是农户最重要的财产，不仅对于稳定家庭收入至关重要，更是其传统意义上的社会保障，因而不会轻易“放弃”土地。土地产权稳定对于促进土地流转和劳动力农村迁移具有重要意义。具体而言，产权稳定有利于转移劳动力放心地将自家承包地和宅基地流转出去，消除农民恋地的心理成本，进而减轻土地对转移劳动力的束缚，提升其迁移的可能性与积极性。

土地流转促进农村转移劳动力城镇定居与融合。土地转出的租金收入或者因转入而规模扩大而增加的农业经营收入，有利于为转移劳动力在城镇寻找稳定的、有正式合约的工作，提供资金保障或者支付住房租金或购买资金。而从事稳定职业以及有稳定居住场所，更能在城镇安居乐业，进而更容易深入融入当地。

城镇嵌入和定居能力提升加大农村转移劳动力在城镇长期定居意愿，有助于促进农村转移劳动力城镇融合。研究表明，随着城镇定居时间的增加，农村转移劳动力的社交网络逐渐从以亲缘关系为主，转变为以社区邻里关系为主。以城镇本地居民为主的社会交往有利于促进农村转移劳动力的身份认同，减少其城镇融合的心理障碍。

破解农村转移劳动力城镇融合困境的政策建议

一是完善“国家—村集体—农户”多元土地产权协同治理机制。从国家、村集体和农户三个层面，完善土地产权制度国家顶层设计与村级自主治理融合共享、激励相容的协同治理机制。国家层面，提高土地产权安全性水平。我国土地产权制度改革应在继续完善法律层面的分权机制和权利保障机制的同时，考虑将改革重心由产权法律界定向产权实施转移，协同村级层面自下而上的基层经验。村集体层面，应积极配合国家土地确权政策的实施，创新宣传方式，加强农村土地产权相关政策的解读，使农户充分理解相关政策为其自身合法权益带来的保障。农户层面，提高维护自身合法权益的意识，提升自身政策认知水平，强化对政府的信任度。

二是促进土地产权制度改革下的农村土地流转市场发展。土地流转应以健全的法律制度和市场规则为基础保障。在制度基础构建层面，简化农村土地流转中繁杂的审批环节，提高农户土地流转的参与率和成功率；确保市场化为核心的产权制度改革政策能够有效落地实施，更好保障农户合法权益；充分发挥基层政府管理职能，妥善处理土地流转过程中存在的争议，做好纠纷协调处理工作。

三是健全农村转移劳动力与城镇居民统一的社会保障制度。在保障农民基本生计基础上，使农村劳动力充分享受城市居民的社会保障和福利待遇，重点提供就业险、医疗险等基本保险，从而使其在生活上、心理上能够真正融入城镇，强化其城镇嵌入能力，缩小与城镇居民之间的社会距离。同时，推动户籍制度改革，为农村转移劳动力在城镇住房、教育等问题上提供保障。

四是营造农村转移劳动力城镇“安居乐业”的融合环境。政府出台相关政策，将农村转移劳动力纳入城镇住房保障对象体系，使其与城镇居民享有同等的社会福利保障，从制度上为农村转移劳动力城镇“安居”保驾护航。建立农村转移劳动力就业保障制度，提高其技术水平和职业素养，提升就业竞争能力。创造多元化就业岗位，增加就业选择空间，为农村转移劳动力城镇“乐业”托底。丰富社区文化活动，增强农村转移劳动力参与社区活动积极性，营造优良的社区人文环境，促进农村转移劳动力城镇融合。

[作者单位：南京财经大学。本文为国家自然科学基金项目（72173061）阶段性成果。]