改革开放以来，江苏经济发展和工业化进程，经历了三个重要的发展阶段，与这三个阶段的发展特征相配合，可用三个重要的套利的概念来反映：

　　一是“农转工”阶段，即“苏南模式”，是我国最具代表性的农村发展路径。可以看成是“国内市场套利”或城乡套利阶段。

　　二是“内转外”阶段，即以满足国内市场为主，转向利用外资发展出口导向型经济的阶段。可以看成是“国际市场套利”或国内外套利阶段。

　　三是“投转创”阶段，即根据转型升级的要求，把投资驱动型经济转化为创新驱动型经济的发展阶段。可以看成是“要素市场套利”阶段。

　　总的来看，江苏发展在上述前两个套利阶段应该是非常成功的，但“要素市场套利”阶段这一发展阶段，虽然科技创新能力在全国连续位于第一，但其与产业创新能力之间还有很大的差距，创新驱动战略还不能说已经取得了成功，建设创新型省份的目标现在还不能说已经实现。

　　为什么过去的那种套利一直成功，而到了要素市场套利这个阶段，就遇到了障碍，就很难跨越过去？

　　为什么过去的那种套利一直成功，而到了要素市场套利这个阶段，就遇到了障碍，就很难跨越过去？根本的原因是，在走向要素市场套利的这个发达国家才完成了的高级阶段，缺少了一个高强度的“制度套利”的必经阶段的支撑。这里讲的“制度套利”，是指的一个经济体获取制度学习、模仿和制度创新的红利。因为：

　　第一，驱动创新经济发展的决定性因素，不完全是因为增加了生产要素投入，而更多的是要靠制度，只有制度创新和制度改革，才能真正驱动创新。这方面，诺斯的巨著的《西方世界的兴起》已经作了论证。具体我们可以举一个日本的例子。据日本著名经济学家、名古屋大学教授多和田真的观察和研究，日本真正进入创新驱动社会是上个世纪70年代以后。那时的日美贸易争霸战中，美国开始运用知识产权和专利保护制度，限制日本企业进行模仿和反求美国的技术，从而迫使日本企业开始重视知识产权和专利保护制度，也开始了艰苦的自主创新。因此是专利和知识产权保护制度的贯彻实施，才驱使了日本经济全面进入自主创新轨道。

　　第二，过去的那两种套利阶段为什么能够取得成功？因为在短缺经济时期，只要制度创新能够促进生产能力增加就可以了，或者引进外资搞一般制造业，它对制度的反应不太敏感，只要搞好开发区、给点优惠政策，一般的制造在很多地方都能搞。但是，对于人力资本密集、技术密集和知识资本密集的现代服务业和高科技产业来说，由于它们是制度敏感性和制度依赖型的产业，因此没有制度创新的突破和新制度的供给，就无法顺利跨越这道坎。

　　李强书记在浙江当省长时就讲过，中国经济发展不缺钱、不缺市场，也不缺人才，缺的是好的制度供给。在结构调整中制定规则、创新规则、修正和完善规则，就是重要的改革，就是推动经济转型升级，就是促进生产力发展。

　　李强书记还说，政府是制度创新的主体，也是驱动创新的主体。我觉得政府强，就应该强在制度创新上和供给上，不应该强在直接指挥企业家去干什么、不干什么上。过去江苏是强政府，把本应强的市场给比下去了。强化政府层面的制度创新和制度供给能力，就是政府要把经济工作中的新理念、新思想、新方法、新机构、新法规、新政策和新工作载体等，引入原有的制度体系、政策体系和工作体系中，实现新的发展组合能力。

　　江苏政府“制度套利”的目标，我认为最需要学习德国模式。目前世界各国比较成功的经济发展模式有美国和德国两种。美国人稀地广、资源丰富，现今以高科技、创新、金融等见长。德国人口稠密，资源贫乏，以高端智能制造业和出口著称。江苏的省情与德国相似，人口相当（大约8000万），但是经济规模大约是德国的30%。现阶段江苏产业的比较优势是制造业，尤其是装备制造业。制造业规模全国第一，装备制造业全国第一。江苏似乎应该学习德国的发展模式，力争经济规模在2021年达到德国的40%，在2049年基本上赶上德国。

　　江苏政府制度创新和制度供给的主线，要以党中央确定的“创新、协调、开放、绿色、分享”这五大发展理念为指导，重点结合江苏自身的短板来优化相关的制度环境。

　　主要包括：

　　1在发展的动力问题上

　　重点强化与引领性发展、建设创新驱动省份有关的制度供给。

　　现在都在讲创新，政府最该考虑的不是去指定创新的领域和方向，而是如何建立起促使企业家进行创新的动力、压力和引力三个机制。具体提两个建议：

　　（1）把分散在政府各部门、各厅局的专项资金，通过适当机制集中起来成立公司化、市场化运作的投资基金。这个建议不容易被接收，主要是因为会受到有权部门的抵制。但是如果支持创新的这些资金不能够集中地、市场化地使用，这些资金起不到什么实际的助推创新的作用的。

　　（2）扬弃长期过度注重外资经济，忽略内生动力型的、根植于本土的民营企业的政策取向。江苏缺乏华为中兴这样的本土创新企业。2015年我们在苏州调研，跑了几十个乡镇、几百家企业。感受到这些外资经济都在全球布局，说走就走。苏州园区就有好几家大跨国公司已经搬到越南等地方去了，一大批外资企业正在准备撤出中国。外资企业根本不愿意把研发环节放在中国。

　　2针对发展不协调的问题

　　要重点强化与建立产业新体系、调整产业结构相关的制度供给。

　　（1）在长三角，上海服务业中心与江苏制造业中心的分工很明确。不必为江苏服务业比重低而发愁。毗邻上海，成就了江苏的制造业，也抑制了江苏的服务业（例如金融业等等）。江苏在建设南京副中心城市的同时，也要考虑对接上海、充分利用上海金融功能的问题。中国的创新企业一般在硅谷融资，在深圳发展。长三角要研究如何让这些企业在上海融资，在江苏发展。

　　（2）制造业的发展趋势是智能制造，途径是两化融合，现在叫制造业与互联网融合。江苏的制造业基础好，浙江互联网有优势。江苏的制造业要加互联网（有点像德国），浙江的互联网要加制造业（有点像美国）。认真研究德国，可以给江苏提供一些更好更高的发展启示。与制造业大省地位相适应，江苏省在全国率先建立首席技工制度。

　　（3）服务业中，江苏旅游状态相对资源明显滞后，主要是未放到应有地位。差距正是发展空间。后工业化社会应该让旅游发挥综合作用。

　　（4）要鼓励企业重视对传统产业的技术改造。要注意利用现在经济周期的大好时期进行技术改造。建议设立进口装备为主的中小企业技术改造基金。与国家外汇基金公司合作，设立1000亿美元的江苏中小企业技术改造基金公司，采取信贷和融资租赁方式，专项用于中小企业进口装备改造中低端产业。促进江苏中小企业整体提升技术水平10-15年。

　　3针对发展内外联动的问题

　　把双向开放作为服务于建设创新驱动省份的手段和工具。

　　“走出去”与“引进来”都是为了得到更多的全球智慧和资源为我所用。基于内需优势，大力虹吸全球的人力资本、技术资本和知识资本，需要发达的城市群的载体和平台的支撑，需要苏南苏中沿江城市群协同发展，在长三角世界级城市群的成长中发挥更大作用。也就是说，是要发挥扬子江城市群在利用全球智慧、建设创新驱动国家中的载体和平台的作用，成为全球人才宜居创业的最佳城市。在高铁经济和互联网经济时代，苏南、苏中、苏北的三大地域划分已经不太适应，依高铁一小时左右的生活圈构建城市群，才是我们真正需要考虑的吸引人才和产业的空间开发战略。

　　4针对人与自然和谐问题

　　要重点强化与环境保护相关的制度供给。

　　长期重化工发展下的江苏，环境保护是第一压力，要把它转化为经济转型升级的动力。具体问题是：苏南要加快技术改造，加快腾笼换鸟，而苏北能否不走传统工业化的老路，而是走出一条生态与经济协调化发展的新路？应该说，从大国经济的角度看，中国整体上绕开传统工业化的发展道路，走新型工业化道路是完全有可能的。不仅如此，个别地区依据于严密的国内产业分工，绕开一般的工业化道路也不是没有可能。这需要苏北地区各市按照比较优势，创造特色和优势。如某些地区可以定位为长三角地区提供安全高增值的现代农产品基地；有些地区适合于发展旅游产业；有的则更适宜发展港口物流经济；风电和其他能源工业发达的地区，则可以发展大数据产业，等等。但是不管怎么说，苏北不可能放弃发展先进制造业优势。关键是要探索实施严格的环保制度。可以探索在全省实施建立和健全以单位GDP能耗、污染物排放为基础的交易制度。实行这一交易制度有利于促进各地区能耗量的持续下降，促进欠发达地区的青山绿水得到有效的保护。

　　5针对社会公平正义问题

　　要建设共享发展的制度保障体系。

　　（1）江苏发展最需要解决的是GDP中收入水平、生活水平和福利水平不高的问题。GDP中工资福利含量不高，是江苏的老问题。鼓励创业和民营经济的发展，是一条路子，但是根本上还是要靠分配改革。

　　（2）江苏人口老龄化全国领先。养老产业是夕阳工程和朝阳产业，江苏应抓住供给侧结构性改革机遇，补短板，把养老产业摆上重要议事日程。

　　（3）关于农村养老。可以学习德国老人互助养老的做法，就是老人把房子卖了,住进一个很大的公寓。医疗生活条件齐全,老人互相照顾。