扫一扫 加微信【提要】本文以四个发展程度较高的城市群（纽约都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈和东京都市圈）为例，重点阐述了这些城市群在制定规划、产业布局、交通系统分布等方面的特点，梳理了国外城市群的形成与发展过程，总结其发展模式与特征。在此基础上，对我国城市群的发展提出了建议。
一、前言
21世纪，随着经济全球化的不断深入，在全球范围内不断涌现出人口密度高、资源和生产要素高度集中、交通系统日益完善的由多个城市组成的大型区域。这些区域的出现带动了世界经济快速发展，并使得资金、技术、资源、信息和劳动力等要素在世界范围内流动，推动了全球经济一体化的发展。在全球化的背景下，城市不再以个体的形式单独发展，而是以城市群这样综合发展的统一体的形式出现，参与到区域竞争中。城市群在整个国家有着举足轻重的地位。西方高度发展的城市群，如纽约都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈以及东京都市圈等，在吸引了全国各区域的生产要素与资源的情况下发展壮大，其内部产业规模、经济发展、人口与服务等方面都是在本国内发展最好的，因此也成为本国经济和产业发展的核心推动力。
当前，城市群这种区域性集中发展模式已被全球各国广泛采用，以克服国内区域经济发展中的各种障碍，尤其是在经济发达国家，城市集群化发展已成为区域经济发展的指导性战略。城市群是工业化和城镇化发展到较高级阶段的产物，也是国外发达国家普遍采用的经济组织形式。城市群的集聚和扩散效应使区域内发展高度一体化，同时解决了大城市过于拥挤、区域经济发展不平衡、产业发展不集中等问题。国外城市群已经发展成熟，而我国的城市群发展还处于中期甚至初期阶段，借鉴国外城市群的发展经验，制定科学合理的发展规划，解决在当前发展过程中存在的问题，必然能为我国城市群的发展奠定良好的基础。
二、国外城市群的形成
在经济全球化的背景下，城市区域化以及相应的区域城市化现象逐渐在全球范围内产生，这种城市集群区在各国不断涌现。国外学术界对城市集群区有各种各样的描述。在英国，描述城市集群区的最常见的词是“conurbation”，该词最早由英国学者帕特里克·盖迪斯在1915年提出。又如“megalopolis”一词也被各国学者频繁使用。在国内，对类似城市集群区域的空间组织的描述多为“城市群”“城市圈”“都市带”“城市经济区”“都市圈”“大都市圈”“都市连绵区”“都市区”等。
19世纪末，由英国学者霍华德（E.Howard）提出的“田园城市”迈出了由单个城市发展向多城市组合形成区域统一体进行发展的第一步，这也是国外城市群的雏形。“田园城市”构想提出的“城市与农村分开，并各自承担不同的社会功能”，是城市群内产业分工与协作的基础。霍华德认为，城市的无节制蔓延膨胀以及土地扩张最终导致了城市拥堵、环境恶化等社会问题，而这归根结底是因为城市的吸引力过大，因此需要人为地调节区域内不平衡的发展趋势。随着这一思想的深入推广，大大小小的城市群如雨后春笋般涌现，城市群发展初具雏形。1903年，第一座田园城市、位于英国哈福特郡的莱奇沃思（Letchworth）逐渐形成，规划人口3.3万人，规划面积约为3822英亩。尽管到1917年，城市人口才约1.8万人，与规划目标和霍华德的理想相距甚远，但这座田园城市仍对当时的城市发展产生了积极的推动作用。在“田园城市”理论和实践的基础上，卫星城镇理论逐渐现成，并运用到实践中，如法国制定的1912—1920年巴黎郊区居住建筑规划、英国1928年制定的大伦敦规划等，这些实践将卫星城镇理论与区域规划联系起来，形成了典型的城市群发展模式。第二次世界大战后，西方各国都处于战后重建中，多数国家普遍在主要城市郊区新建卫星城市，形成了现今城市群的基本发展格局。
随着城市群的不断涌现，城市规划学者对城市群发展的研究也越来越深入。在城市群空间结构的形式上，出现了多种发展模式，如美国社会学家伯吉斯1923年提出的同心圆说、美国城市规划学者霍伊特1939年提出的扇形理论、美国地理学家哈里斯1945年提出的多核心发展模式以及1933年德国地理学家克里斯塔勒（W. Christaller）提出的著名的中心地理论。1961年，法国地理学家简·戈特曼提出了大都市圈的概念。他对位于美国东北部大西洋沿岸的城市进行深入的调查研究后，认为大都市圈是由多个城市群构成的、在各方面都相互依存、相互影响的城市聚集区。他对城市群的理解是工业化后期城市发展的特殊形式，在很多方面都具有高度集聚性，如人口、产业、交通设施等。城市群内中心城市的发展对城市群的总体形态有着重要的影响。这些理论对城市空间布局和空间结构发展产生了非常重要的影响。除此之外，城市群也逐渐受到社会科学其他领域学者的关注，如法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁1955年提出的增长极理论，从经济学的角度解释了城市群形成的原因；又如阿根廷经济学家劳尔普雷维什1949年提出的“中心—外围”理论，以及由美国城市规划与区域规划学者约翰·弗雷德曼于20世纪60年代中期提出的“核心一边缘”理论。?这些理论不断被运用在各国城市群发展的实践中，并与各国实际情况相结合，形成了不同的城市群发展模式。
三、国外城市群的发展模式
受到地理、政治、经济等发展条件和社会因素的影响，各国城市群在发展模式上存在较大的差异。本文选取四个当前发展度较高的国外城市群作为案例，对其发展模式进行解读。
1.纽约都市圈
纽约都市圈位于美国东部大西洋沿岸，始于缅因州，从北至南一共跨越了10个州，最终止于南部的弗吉尼亚州。纽约都市圈包含40多个人口在10万以上的城市，其中包括五座特大城市，分别是纽约、波士顿、华盛顿、费城及巴尔的摩。都市圈人口总数约6500万，占全美国人口的1/4，圈内城镇化率大于90%。
纽约都市圈的层级结构非常明显。第一层级是纽约市，第二层级是华盛顿、波士顿、费城和巴尔的摩四座大城市，第三层级是分布在这五座大城市周边的40多个中小城市。五座大城市在主导产业上都有着各自鲜明的特色，充分发挥区域的比较优势以及资源优势。纽约都市圈采取互补与错位并存的发展战略，确保都市圈内各城市与城市间的分工与协作，为其空间结构健康发展与优化奠定了基础。
纽约都市圈的中心城市是纽约市，其空间结构与产业分布也同样表现出非常明显的层级结构特征。可以根据纽约市各区域的经济发展水平将其划分为核心区、内圈与外圈三个等级。纽约市金融业发达，为城市圈的发展提供了经济依托。在纽约市的影响下，城市圈的其他城市都发展了各自极具地方特色的主导产业：波士顿的主导产业是高新技术产业，费城是重工业，巴尔的摩则是军工业，而华盛顿作为美国的首都，是城市群乃至全国的政治中心。尽管这些城市的主导产业都是相对独立的，但在城市圈的大环境下，城市的职能互相叠加并成倍放大，构建了功能综合且多样的城市群结构。纽约都市圈的整体空间格局以纽约市为中心，其他四个大城市为节点，以交通网络系统和产业链为联系纽带，形成层次鲜明、结构清晰、功能完善且产业高度集聚的城市集群体系。
纽约都市圈在形成与发展的过程中也曾经历数次发展战略上的失误。如1921年，纽约都市圈主张城市发展向郊区及农村扩散延伸，结果导致了土地资源的浪费、城市建设效率低等问题；又如1968年，当时新的区域发展规划提出在都市圈内建立更多的中心城市，但仍由于土地资源浪费现象严重导致城市发展陷入困境。在吸取了之前城市群发展的经验教训之后，1996年，纽约都市圈进行了重大的结构调整。调整的原则是在全球经济一体化的背景下提高整体区域经济竞争力，协调纽约都市圈与各州县的关系，实现共同发展与繁荣。这次调整是纽约都市圈发展史上作出的最为成功的战略选择，提升了中心城市纽约市的综合发展实力，并强化了其在都市圈的主导地位，发挥了应有的带动作用，拉动了周边地区的经济发展。
2.伦敦都市圈
伦敦都市圈位于英国南部，以伦敦、利物浦为发展轴线向周边扩散，包括伯明翰、曼彻斯特等大城市和许多中小城市。伦敦都市圈约有人口3650万，圈域总面积约为4.5万平方公里，为全国面积的1/5，都市圈的经济总量约占全国的80%以上。产业革命之后，伦敦都市圈是英国最主要的生产基地，随后演变成经济发展核心区域。大伦敦地区是整个都市圈的中心，包括伦敦以及另外32个行政单元。伦敦都市圈是全球经济贸易中心，是城市集群各方面发展到极致的空间组织形式。
工业革命以来，整个英国甚至欧洲大多数国家经历了多次颠覆性的产业革新。伦敦都市圈内各城市在这样的发展浪潮下，不断升级产业，一直处于经济发展的引领地位。如都市圈中的节点城市伯明翰就是在产业发展及结构升级上最具代表性的英国城市之一。目前，伯明翰已经实现由第二产业为主导产业向大力发展第三产业的迅速转型，服务业已经成为伯明翰的主导产业。伯明翰的转型策略主要包括对传统工业的技术改革，并重新调整规划了产业布局，加速发展物流业、金融业以及现代服务业等产业，以拓展产业链。除此之外，创意产业对推动伯明翰甚至伦敦都市圈的发展起到了非常重要的作用。英国政府设立了文化媒体和体育部门，用以监管“创意伦敦”理念的实行。创意产业每年产值超过200亿英镑，成为伦敦都市圈的第二支柱产业，仅次于主导产业——金融服务业。
伦敦都市圈在产业结构上以服务业为主导，伦敦市从事服务业的人数占全市总就业人数的90%以上，服务业产值占全市总产值的85%以上。在服务业中，金融业及商业服务业占据主导地位，产值占40%以上。二战后，英国经济数次受到全球经济波动的影响，而伦敦及周边区域的新型产业战略每次都能力挽狂澜，使英国始终活跃在全球经济发展的舞台中心。
从工业转为金融业，再转变成文化创意产业的发展，伦敦都市圈凭借伦敦独树一帜的创新能力，带动整个圈域范围内各城市发展，实现产业升级，最终发展成影响全球经济的一流都市圈。
科学合理的区域规划与城市规划为伦敦都市圈的发展提供了坚实的理论基础与发展导向。规划不仅为都市圈确定了发展目标与方式，并为交通网络布局提供了合理的指导性建议。交通系统对伦敦都市圈的一体化发展与城市间的分工协作起到了积极的推动作用。伦敦都市圈内各城市公共交通极为便利，交通系统高度完善。在区域范围内，以伦敦市为中心的铁路系统呈放射状向四周辐射，覆盖了伦敦都市圈内绝大多数主要城市，并直接与各城市地铁系统连接。公路网呈放射状向外延伸，并均匀分布在整个都市圈，形成郊区之间的横向联系通道。
3.巴黎都市圈
巴黎都市圈位于法国北部，以巴黎市为中心并以环形向四周辐射，顺莱茵河和塞纳河沿线延伸，覆盖了包括法国首都巴黎市、荷兰首都阿姆斯特丹市、比利时安特卫普市以及德国科隆市在内的四个国家的40个人口超过10万的城市，总面积约为14.5万平方公里，都市圈内人口超过4600万，是欧洲人口密度最高的区域。?大巴黎地区是整个巴黎都市圈甚至欧洲中部地区的核心发展区域，它由七个省构成，被称为“法兰西岛”。
尽管都市圈的范围跨越了国界，但巴黎都市圈的发展与纽约都市圈和伦敦都市圈相比有过之而无不及。大都市圈由各区域的城市群组成，包括法国的巴黎城市圈、德国的莱茵河沿线城市圈、荷兰的兰斯塔德城市圈以及比利时的安特卫普城市圈。在巴黎都市圈的大环境下，国别不仅没有掣肘各城市圈的发展，反而加强了地方特色与经济、文化和产业等方面的多样性，为都市圈的快速发展提供了保障。
巴黎都市圈的发展过程极具特色。20世纪初法国学者就意识到，区域经济的发展必须要减弱或者消除行政区划的限制，于是在20世纪30年代初通过法律途径冲破了行政区划的束缚，综合考虑了当时各区域的状况，进行了统一且系统的区域规划。二战后到20世纪50年代，欧洲各国都处于战后重建的阶段。此时，巴黎市进行了布局调整，实施城区非工业化战略，逐渐将市内的基础工业产业转移到城市周边外围区域，而将服务业集中布局在市内。1956年国土开发计划出台，提出了区域间协调发展的概念，指出要提高巴黎城郊的密度，同时降低市中心区域的密度和容积率，提倡积极引导城市内部人口以及对城市环境与生态造成破坏的工业产业疏散到城市近郊区，并在城市周边地域建设卫星城镇。规划还指出，为了保证城市用地不会随着城市近郊人口规模的扩大而继续蔓延，建议将中心城市的卫星城镇布局在城市建成区以内，从而提高郊区密度。根据这次规划，巴黎市周边建成了五座卫星城，与巴黎市区互补，形成统一完整的城市系统。卫星城的职能各不相同，并不纯粹发展工业。法国对新城建设投入很多财力与资源，加快了卫星城的基础设施建设，如交通、通信、娱乐等设施被安置在城市中心位置，使得卫星城的发展水平逐步向巴黎市区看齐。到20世纪60年代，为了合理使用资源，避免城市过于拥堵，进一步引导城市人口转移到城郊，巴黎开展了新一轮的区域管制与规划，确定在城市发展主轴和交通轴线上建立新的卫星城镇，并配套建设相关基础设施，如区域内综合交通运输系统。到了90年代中期，巴黎政府对该规划进行了修订，形成了有名的“巴黎大区总体规划”。该规划的主要思想是使巴黎大区内各城市和谐发展、协作分工的同时，仍保持相互之间的竞争关系，同时政府只负责决策大型基础设施建设、环境保护与开发的协调等重大项目，不参与对规划内容的调控。规划对巴黎大区的空间结构进行了定义，即由建设空间、自然空间和农业空间组成，各空间相互协调，形成空间均衡发展的格局。这次规划对法国都市圈的形成和发展有着十分重要的影响和意义。
巴黎作为法国的首都，又是世界金融中心，交通系统发展高度完善。除了法律及政治原因以外，巴黎都市圈能跨越包括国别在内的行政壁垒，整合四个国家的部分城市与地区，便利的交通系统起到了至关重要的作用。无论是航运、空运还是陆地运输，巴黎市作为中心城市都是都市圈的交通枢纽。高度发展的高速铁路系统为巴黎都市圈内各城市的联系与合作提供了便捷与稳定的基础，形成了巴黎城市群一小时通勤圈，即由巴黎去往包括阿姆斯特丹、科隆等城市在内的都市圈各地的通勤时间均在一小时之内。除此之外，巴黎都市圈的航空业较别的城市甚至国家更为先进，为都市圈的对外联系提供了更为迅捷的通道。综上所述，发达完善的交通网络系统确定了巴黎在都市圈中的中心地位。
4.东京都市圈
东京都市圈位于日本东海岸地区。其覆盖范围是以东京市为圆心、半径为100公里的圆形区域，包括东京、京都、神奈川县、千叶县等城镇。东京都市圈的总面积约为1.34万平方公里，仅为日本国土总面积的4%，但人口与地区总产值均占日本总人口和全国GDP的30%左右。同时，全国有一半固定资产超过50亿日元的企业聚集在都市圈内，整个都市圈的城镇化率水平超过80%。圈域内各城市职能分工极为明确，全国的政治、文化以及经济重心均分布于此。
相较于西方国家城市群，东京都市圈的发展更多地受到政府调控的影响，日本政府在东京都市圈的空间布局与产业分布上起到了决定性作用。同时，区域规划与城市规划也奠定了城市群空间总体形态的基础。为了科学合理地建设东京都市圈，日本政府、日本规划学会以及东京都市圈建设委员会做了细致的调研，并在此基础上反复斟酌规划方案，提出了多种都市圈发展方案，最终才确定了科学完善的规划体系。
在交通系统发展方面，东京都市圈最为显著的特征是轨道交通的高度发展。都市圈内的大部分客流运输都是以轨道交通的方式进行的。有资料显示，东京都市圈内超过85%的学生与上班族选择轨道交通作为每日出行方式，而在人流高峰时期，此比例超过90%。这说明日本轨道交通无论是在区域覆盖面还是客流容纳性上都发展得极为成熟。交通系统的高度完善得益于日本政府的高度重视与财力投入，这一点充分体现在日本的区域规划与城市规划中，东京都市圈任何一次规划都是将公共交通系统的布局与建设放在首位，同时投入大量财政补贴。现今，随着交通系统的完善，轨道交通网络已经勾画出东京都市圈的结构骨架，以城市群轨道交通线路为轴线，形成了功能完善、联系紧密的城市圈空间结构。东京都市圈作为日本经济发展的核心区域，圈域内的高速铁路密度非常高，城市间的联系因此进一步加强。此外，公路交通也是东京都市圈交通系统内不可或缺的一部分，圈域内高速公路总里程超过8000公里。除了陆地交通系统对城市圈的经济发展产生积极推动作用外，空中交通与海上交通同样是东京都市圈跻身世界一流城市群行列的重要因素。
四、国外城市群的特点
1.城市群内各城市的职能和分工明确
城市群的形成过程实际上是城市群中的产业在不同区域的集聚分布与优化的过程。应根据区域中各城市自身的资源优势和比较优势来确定城市的职能与发展定位，发挥相应的功能，形成不同的分工，并加强城市之间的合作与竞争。城市群的形成与发展是建立在城市职能分工的基础上的。随着城市间相互联系程度的加深，区域内形成了产业协作体系，加大了区域经济发展的趋同性，同时提升产业层次，形成更长的产业链，最终实现区域空间结构与布局的优化。如前文提到的纽约都市圈，不仅有全球金融中心纽约市作为整个城市群经济发展的依托，同时还有政治中心城市华盛顿，为城市圈涂上了浓重的政治色彩。除此之外，次中心城市，如波士顿、费城等分别具有高新技术产业、重工业等各不相同且极具地方特色的主导产业，将自身的产业优势和资源优势转化成为区域优势，并发挥比较优势，促进了中心城市与其他城市的合作，形成统一发展、共同进步的格局，为纽约都市圈的繁荣奠定了坚实基础。
2.城市群的发展不受行政区划的限制
由巴黎都市圈和东京都市圈的发展经验中可以看出，在制定都市圈区域规划的时候，政府都是跳出行政区划的壁垒来做决策的，这一点对城市群的发展尤为重要。因为区域发展是整体的、动态的过程，区域内各城市间都有着千丝万缕的联系，不跨越行政区划的壁垒，城市圈的发展必然会受到阻碍。区域规划需要用长远的眼光从国家层面对城市群作出科学合理的发展规划。与国外相比，国内在处理行政区划与区域发展的关系时就显得略为逊色。在中国，省份行政划分的观念根深蒂固，且鲜有省域间的分工与协作。相比法国早在20世纪30年代就作出巴黎都市圈发展规划，我国到21世纪初才有了国家层面的跨省域发展规划，国内区域和城市群发展还处于初级阶段，许多方面的发展还很不完善，甚至根本还没起步。
3.交通网络系统比较完善
城市群的空间结构受多方面因素影响，而公共交通网络系统是最重要的因素之一。从上述国外的经验来看，城市群多是以交通系统为依托才得以发展。一方面城市群空间依托完善、便捷的公共交通网络不断扩展，并使空间形态发生改变；另一方面，交通系统的高度发展增加了区域交通优势，进一步放大了城市的集聚和扩散效应，增强了城市群一体化发展程度。
4.城市群的发展规划合理
无论是法国巴黎都市圈还是日本东京都市圈，能够在二战后迅速发展成为全国乃至全球范围内的经济增长极，都是因为前期的城市规划与区域规划工作做得非常充足，为后期的快速发展奠定了基础，并在发展的过程中不断作出调整。东京都市圈的规划工作做了很长时间的前期调研，充分考虑当时东京都市圈区域的发展现状和自然环境，因地制宜，提出了多个规划方案进行综合选择；巴黎都市圈的规划工作值得借鉴的地方在于，规划的制定是从全局的角度出发，以长远的眼光充分考虑大巴黎地区的发展。国外都市圈的发展经验都显示出科学规划的重要性，只有前期规划合理，城市群发展才能有的放矢。
五、对我国城市群发展的启示
改革开放以来，受经济全球化的影响，城市群逐渐在我国出现，主要分布在东南沿海等具有较高区位优势的地区，如珠三角城市群、长三角城市群等。经过几十年的发展，这些城市群已经成为带动区域经济发展的核心地区，并演化成全国经济增长极。与此同时，我国中西部地区也逐渐涌现出一批城市群，这些城市群一般是以省会城市为中心，周边中小城镇为节点形成的综合发展体，相对东部地区的城市群来说，这些城市群无论在规模、发展程度、功能完善度还是基础设施建设等方面都有较大差距。为了整合区域资源，优化资源配置，应扩大现有城市群规模，在更大区域范围内形成职能分工明确、城镇体系完善、基础设施一体化的城市群。事实上，这种大范围集聚发展的形式已经受到政府的高度重视，并付诸发展实践。如国务院2014年提出了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，2015年4月正式批复了《长江中游城市群发展规划》等。与国外高度发展的城市群相比，我国城市集群处于发展的起步阶段，借鉴国外城市群的发展经验，能够更有效地实现区域一体化。
结合我国城市群的发展现状与发展环境，本文从国外城市群发展的经验中总结出以下几点对于我国城市群发展的启示。
从国外都市圈的发展经验来看，建立更高层级的组织与协调机构是十分必要的。都市圈往往由多个规模不同的城市群组成，而各城市群又由多个大大小小的城市组成。一般来说，在各不同层面都设有专门的负责机构，如美国采用的就是市县合并以及设立都市区政府等策略，用以协调都市圈内各层面发展的问题。在这方面最突出的是巴黎都市圈，该都市圈地跨四个国家，包含数个高度发展的城市群。由于各国发展环境与政策不同，为了解决地区间差异带来的发展问题，巴黎都市圈成立了专门的发展委员会，针对都市圈内的城市联合发展作出规划与决策。同时，各国政府签署协议，明确对城市群的具体发展过程不予干涉，只负责决策重大项目的建设。
区域规划作为公开政策，具有很强的导向性，对整个区域的社会发展和居民生活有着极为重要的影响，因此区域规划必须科学合理才能保证社会和谐发展。首先，要明确各城市职能。当前，我国城市群产业同构现象较为严重，由于缺少合理和定位清晰的规划，区域内城市间缺乏分工与协作，而且存在大量低水平重复建设，对社会资源造成极大浪费，并有可能导致恶性竞争。因此，需要根据城市自身特色和资源优势，因地制宜地制定科学合理的区域规划，可以为形成层级分明、城市职能明确的发展格局打下坚实基础。其次，要加大社会各界的参与度。发展规划对社会各方面发展都有着巨大的影响，规划内容涉及社会各界多方面的利益，因此，应在各方利益代表共同协商探讨的基础上综合考虑。欧洲国家制定区域规划，是在区域内各行政区域代表经过多次探讨的基础上，按照法律程序进行的，并保持高度的对外反馈性，根据外界意见与影响迅速作出调整。在区域规划的制定工作完成后，还需通过公众表决，对区域发展中的重点问题进行投票，之后再进行最后审核。有些国家的环境与发展部门甚至可以提出修改区域规划内容的要求，以减少对环境的破坏，同时合理运用区域内的自然资源。
在我国现行的规划体系中，只有根据《城乡规划法》和《城市规划编制办法》制定的城乡规划，以及依据《土地管理法》制定的土地利用总体规划属于法定规划范畴。其中，城乡规划的内容包括总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划，而区域规划、城市设计、都市圈规划之类的规划都不属于城乡规划的范围，因此不具备法律效力。区域规划的作用只体现在作为上位规划为城镇体系规划决策作出先决指导、为城市规划和专业工程规划提供宏观的技术依据等方面，而在现实中，对于区域或者城市群的实际发展没有太大的约束力，这使得规划中的发展目标与发展方式往往难以实现。因此，应提高区域规划的地位。国外制定了大量相关法规，以协调重点开发区域发展，如美国的《阿巴拉契亚区域开发法》、日本的《北海道开发法》、英国的《特别地区法》等。在这一方面，我国可以借鉴国外的做法，为重点开发区域的协调发展工作立法，确保区域规划的权威性、强制性，并确保其能够顺利实施。除此之外，还应减少各级政府对区域规划的干涉，由城市圈协调机构全权负责区域
规划的实施，政府只在规划的制定阶段参与审批，并负责重点发展项目的决策，以减少各层级规划发展目标之间的矛盾与冲突。
（来源：《国外社会科学》2016年第04期）